Transaction avec l'administration : ce que l'accord doit contenir pour tenir
Un accord se dessine avec une commune, un ministère ou un établissement public pour mettre fin à un litige : solde d'un marché, indemnité. Pour qu'il vaille transaction, il doit être un contrat écrit, avec des concessions réciproques, qui termine une contestation née ou prévient une contestation à naître (Code civil, art. 2044). Avec l'administration, deux exigences s'ajoutent : un objet licite et des concessions « réciproques et équilibrées » (CRPA, art. L. 423-1). Le texte de référence est dans le code des relations entre le public et l'administration, pas dans le code de justice administrative.
La négociation porte sur le fond de l'accord ; la médiation administrative porte sur la manière d'y parvenir sans perdre son délai. Cette page part du moment où l'accord existe, ou presque. Trois questions décident alors de sa solidité : la personne publique a-t-elle le pouvoir de signer ce qu'elle signe ? Le protocole délimite-t-il exactement ce qui est réglé ? Le comptable public aura-t-il les pièces pour payer ?
En marché public, la transaction est expressément prévue (CCP, art. L. 2197-5). On y arrive souvent par un comité consultatif de règlement amiable des différends (CCRA), qui propose une solution amiable et équitable sans trancher (CCP, art. R. 2197-1), ou par le médiateur des entreprises, qui aide les parties sans pouvoir de décision (CCP, art. R. 2197-23). Dans un marché de travaux qui renvoie au CCAG de 2021, ces voies viennent après le mémoire en réclamation resté sans accord (CCAG Travaux 2021, art. 55.2.1).
Délais
2 mois
Recours contre une décision pendant la négociation
À compter de la notification ou de la publication de la décision (CJA, art. R. 421-1). Ce délai ne s'applique pas aux mesures d'exécution d'un contrat (même article). Un recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai l'interrompt (CRPA, art. L. 411-2) ; aucun texte ne donne cet effet à la simple négociation.
4 ans
Prescription de votre créance
À partir du 1er janvier de l'année qui suit celle où les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Une réclamation écrite, ou une communication écrite de l'administration sur la créance, l'interrompt : un nouveau délai de quatre ans court alors à partir du 1er janvier de l'année qui suit l'interruption (même loi, art. 2).
1 mois
Avis du comité ministériel de transaction (État)
À compter de l'enregistrement de la demande (CRPA, art. D. 423-7). Avis obligatoire lorsque le montant en cause dépasse 500 000 euros (CRPA, art. L. 423-2 et R. 423-3). L'avis est notifié, dans un délai de sept jours, à l'autorité qui a saisi le comité, pas à vous (CRPA, art. D. 423-7).
6 mois
Avis du CCRA en marché public
À compter de la saisine, prolongeables, lorsque des difficultés particulières d'instruction le justifient, par périodes d'un mois dans la limite de trois mois (CCP, art. D. 2197-21). Pour les marchés qui sont des contrats administratifs, la saisine interrompt le délai de recours contentieux jusqu'à la notification de la décision de l'acheteur sur l'avis (CCP, art. R. 2197-16) et suspend les prescriptions (CCP, art. L. 2197-3).
Négocier, en soi, n'interrompt pas le délai de recours : aucun texte ne le prévoit. Ce délai est interrompu par un recours gracieux ou hiérarchique formé à temps (CRPA, art. L. 411-2), par l'entrée en médiation (CJA, art. L. 213-6), par la saisine d'un CCRA ou par celle du médiateur des entreprises, pour les marchés qui sont des contrats administratifs (CCP, art. R. 2197-16 et R. 2197-24). Interruption et suspension ne produisent pas le même effet : dans ces procédures, les délais de recours sont interrompus et les prescriptions sont suspendues (CJA, art. L. 213-6 ; CCP, art. L. 2197-3 et L. 2197-4). La prescription quadriennale court tant qu'aucun acte ne l'interrompt ou ne la suspend. Une réclamation écrite ou un courrier écrit de l'administration sur la créance l'interrompt : gardez une trace écrite de chaque échange (loi n° 68-1250, art. 2). Enfin, si vous demandez une somme d'argent, le juge ne peut être saisi qu'après une décision de l'administration sur une demande préalable (CJA, art. R. 421-1).
Les conditions de validité : concessions réelles, objet licite, pas de libéralité
Une transaction n'est pas un simple accord de principe. Chaque partie renonce à quelque chose : l'administration à une partie de sa position, vous à une partie de votre demande et, en général, au procès. Le CRPA exige des concessions « réciproques et équilibrées » et un objet licite (CRPA, art. L. 423-1). Une circulaire interne à l'État, sans valeur normative, le dit ainsi : les concessions n'ont pas à être d'ampleur équivalente, mais chacune doit représenter un sacrifice réel pour la partie qui la consent (circulaire du 6 avril 2011).
La limite propre aux personnes publiques est l'interdiction des libéralités, c'est-à-dire des sommes versées sans contrepartie. Une personne publique ne peut jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas : la règle est d'ordre public et le juge la relève d'office (CE, sect., 19 mars 1971, n° 79962). Lorsqu'il est saisi d'une transaction, le juge vérifie notamment qu'elle ne constitue pas une libéralité de la part de la personne publique (CE, ass., avis, 6 décembre 2002, n° 249153). Chiffrez donc votre demande poste par poste, avec ses justificatifs, pour que le montant accepté se rattache à ce qui est réellement en litige.
Pour un accord conclu à l'issue d'une médiation du code de justice administrative, même appelé « transaction », le Conseil d'État a précisé la méthode en 2026. La somme versée par la personne publique n'est une libéralité que si elle est manifestement disproportionnée au regard de l'objet du litige et des contreparties, parmi lesquelles compte la renonciation au procès (CE, sect., 17 juin 2026, n° 489764). La décision vise l'accord de médiation ; elle ne dit pas que ce critère s'étend aux transactions conclues hors médiation.
Qui signe côté public, et ce que le protocole doit écrire
Pour transiger, il faut pouvoir disposer de ce que l'on cède (Code civil, art. 2045). Dans une commune, le conseil municipal règle les affaires communales par ses délibérations (CGCT, art. L. 2121-29) : c'est lui qui autorise la transaction. Le maire ne peut transiger seul que si le conseil lui a délégué ce pouvoir, et dans la limite de 1 000 € dans les communes de moins de 50 000 habitants, de 5 000 € dans celles de 50 000 habitants et plus (CGCT, art. L. 2122-22, 16°). Il en rend compte au conseil (CGCT, art. L. 2122-23). Sans délégation, ou au-dessus de ces montants, il faut une délibération. Elle n'est exécutoire qu'une fois publiée et transmise au préfet (CGCT, art. L. 2131-1 et L. 2131-2) : vérifiez-le avant de signer le protocole.
Pour l'État, le principe et le montant de la transaction peuvent être soumis à un comité ministériel de transaction. Son avis devient obligatoire lorsque le montant en cause dépasse 500 000 euros (CRPA, art. L. 423-2 et R. 423-3). Ce comité, présidé par le secrétaire général du ministère, examine le litige, le respect des règles applicables et la pertinence du projet (CRPA, art. R. 423-4 et R. 423-5). C'est l'administration qui le saisit, par voie électronique, avec une note explicative (CRPA, art. D. 423-6). Si la transaction a suivi l'avis du comité, la responsabilité personnelle du signataire ne peut être mise en cause pour le principe et le montant, sauf sur le plan pénal (CRPA, art. L. 423-2). Un établissement public de l'État, lui, ne transige qu'avec l'autorisation expresse du Premier ministre (Code civil, art. 2045).
Le protocole ne règle que ce qu'il vise. La renonciation à agir ne vaut que pour le différend qui a donné lieu à la transaction, et seuls les différends compris dans l'accord, expressément ou par suite nécessaire, sont réglés (Code civil, art. 2048 et 2049). Il doit donc écrire l'objet exact du différend, les concessions de chaque partie, le montant et sa décomposition, le périmètre de la renonciation à recours, le sort de l'instance en cours et la date de paiement.
Après la signature : homologation, fin du litige, paiement
Une fois signée, la transaction fait obstacle à l'introduction ou à la poursuite, entre les parties, d'une action en justice ayant le même objet (Code civil, art. 2052). Elle ne lie que ses signataires (Code civil, art. 2051). Si une instance est engagée, même en cassation, les parties peuvent demander au juge administratif d'homologuer la transaction. S'il l'homologue, il constate le non-lieu, ou donne acte du désistement que le requérant avait subordonné à l'homologation (CE, ass., 11 juillet 2008, n° 287354). Le sort de l'instance de plein contentieux en cours doit donc être écrit dans le protocole.
Devant le juge administratif, hors instance, la demande d'homologation est en principe irrecevable : la transaction est exécutoire de plein droit. Le juge l'admet toutefois, dans l'intérêt général, lorsque la transaction remédie à une annulation ou à une illégalité qui ne peut être régularisée, ou lorsque son exécution se heurte à des difficultés particulières, notamment en marchés publics et en délégations de service public. Il vérifie alors le consentement, la licéité de l'objet, l'absence de libéralité et le respect de l'ordre public (CE, ass., avis, 6 décembre 2002, n° 249153). Quant au juge compétent, la transaction d'une personne publique est en principe un contrat civil, sauf si elle met en œuvre des prérogatives de puissance publique ou fait participer le cocontractant au service public. En principe, le juge judiciaire connaît donc de son homologation et de son exécution, sauf s'il est manifeste que les différends qu'elle règle relèvent principalement du juge administratif (TC, 18 juin 2007, n° C3600). L'accord issu d'une médiation suit sa propre voie d'homologation (CJA, art. L. 213-4), dans le respect des droits dont les parties n'ont pas la libre disposition (CJA, art. L. 213-3).
Reste le paiement. Le comptable public ne rejuge pas l'accord, mais il contrôle notamment la production des pièces justificatives et l'application des règles de prescription (décret n° 2012-1246, art. 20). Pour une collectivité, il paie sur production de la délibération qui autorise la transaction et du contrat de transaction (CGCT, annexe I à l'art. D. 1617-19, sous-rubrique 181 ; sous-rubrique 425 en marché public). Un dossier incomplet retarde le versement : prévoyez dans le protocole la transmission de ces pièces et la date de paiement.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de recours de deux mois, décision préalable pour une demande d'argent, exclusion des mesures d'exécution d'un contrat.
Le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai interrompt le délai de recours contentieux.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er
Prescription quadriennale des créances sur les personnes publiques.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 2
Interruption de la prescription par une réclamation écrite ou une communication écrite de l'administration sur la créance.
Avis rendu dans le mois de l'enregistrement de la demande et notifié dans un délai de sept jours à l'autorité qui a saisi le comité.
Avis du comité ministériel de transaction pour l'État, obligatoire au-delà d'un seuil, et protection du signataire lorsque la transaction suit l'avis.
Seuil de l'avis obligatoire fixé à 500 000 euros.
Avis du CCRA dans les six mois de la saisine, prolongeables dans la limite de trois mois.
Pour les marchés qui sont des contrats administratifs, la saisine d'un CCRA interrompt le délai de recours contentieux jusqu'à la notification de la décision de l'acheteur sur l'avis.
La saisine d'un CCRA suspend les prescriptions, quelle que soit la nature du contrat.
La médiation interrompt les délais de recours et suspend les prescriptions.
La saisine du médiateur des entreprises interrompt le délai de recours pour les marchés qui sont des contrats administratifs.
Autres textes cités (33)
Définition de la transaction : contrat écrit, par concessions réciproques, qui termine ou prévient une contestation.
Capacité de disposer des objets de la transaction ; autorisation expresse du Premier ministre pour les établissements publics de l'État.
La renonciation à agir ne vaut que pour le différend qui a donné lieu à la transaction.
Seuls les différends compris dans la transaction, expressément ou par suite nécessaire, sont réglés.
La transaction ne lie que les intéressés qui l'ont conclue.
La transaction fait obstacle à toute action en justice entre les parties ayant le même objet.
Interdiction de principe de compromettre sur les contestations intéressant les collectivités et établissements publics.
Transaction avec l'administration : objet licite, concessions réciproques et équilibrées, contrat écrit.
Institution et mission du comité ministériel de transaction auprès de chaque ministre.
Composition du comité : secrétaire général du ministère, responsables des affaires juridiques et financières.
Saisine du comité par voie électronique, avec une note explicative.
L'accord de médiation ne peut porter atteinte à des droits dont les parties n'ont pas la libre disposition.
Homologation et force exécutoire de l'accord issu d'une médiation.
La saisine du médiateur des entreprises suspend les prescriptions.
Les parties à un marché public peuvent recourir à la transaction du code civil.
Dérogation permettant l'arbitrage pour l'exécution financière de certains marchés de travaux et de fournitures.
Les CCRA proposent une solution amiable et équitable aux différends d'exécution des marchés.
Le médiateur des entreprises aide les parties à s'accorder, sans pouvoir de décision.
CCAG Travaux 2021 (arrêté du 30 mars 2021), art. 55
Mémoire en réclamation, réponse sous trente jours, puis recours aux modes amiables ; applicable seulement si le marché y renvoie.
Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune.
16° : délégation du conseil au maire pour transiger dans la limite de 1 000 € ou 5 000 € selon la population.
Les décisions prises par délégation suivent le régime des délibérations ; le maire en rend compte au conseil.
Caractère exécutoire des actes communaux après publicité et, le cas échéant, transmission au préfet.
Transmission au préfet des délibérations et des décisions prises par délégation.
CGCT, annexe I (art. D. 1617-19), sous-rubrique 181
Pièces justificatives du paiement d'une transaction : délibération qui l'autorise et contrat de transaction.
CGCT, annexe I (art. D. 1617-19), sous-rubrique 425
Pièces justificatives du paiement d'une transaction en marché public.
Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, art. 20
Contrôle du comptable public sur la validité de la dette, dont les pièces justificatives et la prescription.
CE, sect., 19 mars 1971, n° 79962
Une personne publique ne peut jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas ; règle d'ordre public.
CE, ass., avis, 6 décembre 2002, n° 249153
Transaction exécutoire de plein droit ; homologation hors instance recevable seulement dans des cas limités ; contrôle du consentement, de la licéité et de l'absence de libéralité.
CE, ass., 11 juillet 2008, Société Krupp Hazemag, n° 287354
Homologation possible en cours d'instance, même en cassation, avec non-lieu ou donné acte du désistement.
CE, sect., 17 juin 2026, n° 489764
Homologation d'un accord de médiation : la libéralité s'apprécie par la disproportion manifeste, la renonciation au procès comptant parmi les contreparties.
TC, 18 juin 2007, Société Briançon Bus, n° C3600
La transaction d'une personne publique est en principe un contrat civil ; répartition des compétences pour l'homologation et l'exécution.
Circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction
Orientation interne à l'État, non normative, sur l'exigence de concessions réciproques réelles.
Erreurs fréquentes
Négocier en laissant filer le délai de recours
Des réunions ou des discussions sur un montant ne suffisent pas : aucun texte ne leur donne d'effet sur le délai de deux mois. Formez dans le délai un recours gracieux ou hiérarchique, identifiable comme tel (CRPA, art. L. 411-2), ou entrez en médiation avant de discuter chiffres. Si la négociation échoue, le recours doit encore être possible.
Accepter la signature du maire sans vérifier sa délégation
Le maire ne transige seul que si le conseil municipal le lui a délégué, et seulement jusqu'à 1 000 € ou 5 000 € selon la population de la commune (CGCT, art. L. 2122-22, 16°). Sinon, il faut une délibération du conseil municipal, exécutoire, c'est-à-dire publiée et transmise au préfet (CGCT, art. L. 2131-1 et L. 2131-2). Sans elle, le comptable n'a pas la pièce qu'il exige pour payer (CGCT, annexe I, sous-rubrique 181).
Obtenir une somme sans lien avec ce qui est en litige
Un montant arrondi « pour solde de tout compte », sans rattachement à des postes chiffrés, expose l'accord au grief de libéralité, que le juge vérifie lorsqu'il est saisi de la transaction (CE, ass., avis, 6 décembre 2002, n° 249153). La décomposition du montant protège aussi celui qui le reçoit.
Renoncer « à tout recours » sans délimiter l'objet
La renonciation ne vaut que pour le différend visé (Code civil, art. 2048 et 2049). Une rédaction vague ouvre une discussion sur ce qui est réglé et ce qui ne l'est pas. Listez les chefs de demande couverts, les instances en cours et ce qui reste expressément hors de l'accord.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
La décision contestée ou votre demande préalable, avec la preuve de sa date de notification ou de réception, et le recours gracieux ou hiérarchique éventuellement formé
Les échanges écrits avec l'administration sur la créance, qui peuvent interrompre la prescription quadriennale
Le chiffrage de votre demande poste par poste, avec les justificatifs de chaque montant
Côté commune : la délibération autorisant la transaction (ou la décision prise par délégation, avec la délibération qui a consenti cette délégation) et la preuve de sa publication et de sa transmission au préfet
En marché public : l'acte d'engagement, le CCAP et le CCAG visé, le mémoire en réclamation, la réponse du maître d'ouvrage et, le cas échéant, l'avis du CCRA
Le projet de protocole, avec l'état de l'instance en cours si le juge est déjà saisi
Questions fréquentes
Après la transaction, puis-je encore saisir le tribunal ?
Pas pour le même objet : la transaction fait obstacle à l'introduction ou à la poursuite, entre les parties, d'une action en justice ayant le même objet (Code civil, art. 2052). En revanche, ce qui n'est pas compris dans l'accord n'est pas réglé (Code civil, art. 2048 et 2049). D'où l'importance de lister précisément les différends couverts.
Combien de temps pour être payé une fois le protocole signé ?
Fixez la date de paiement dans le protocole lui-même. Le comptable public contrôle la production des pièces justificatives et la prescription avant de payer (décret n° 2012-1246, art. 20). Pour une collectivité, il lui faut la délibération qui autorise la transaction et le contrat de transaction (CGCT, annexe I à l'art. D. 1617-19). Un dossier complet dès la signature évite les allers-retours.
Peut-on plutôt confier le litige à un arbitre ?
En principe non : on ne peut pas compromettre sur les contestations intéressant les collectivités publiques et les établissements publics (Code civil, art. 2060). Le code de la commande publique prévoit une dérogation pour les litiges relatifs à l'exécution financière des marchés de travaux et de fournitures de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, et dans les autres cas où la loi le permet (CCP, art. L. 2197-6).
Un protocole transactionnel vous est proposé ?
Transmettez le projet de protocole, la décision ou la réclamation d'origine et l'état de vos délais : Marie Stass vérifie le pouvoir du signataire, le périmètre de la renonciation et les pièces nécessaires au paiement.