Plein contentieux : demander réparation devant le juge administratif
Devant le juge administratif, toutes les demandes ne se limitent pas à l'annulation d'une décision. Le plein contentieux — ou recours de pleine juridiction — permet au juge de substituer sa propre décision à celle de l'administration : condamner une personne publique à payer, réduire une sanction, se prononcer sur la validité d'un contrat.
Sur le terrain indemnitaire, une règle surprend souvent : on ne saisit pas directement le tribunal. Une demande chiffrée doit d'abord être adressée à l'administration, et c'est la décision prise sur cette demande — ou, la demande ayant un caractère financier, le silence gardé pendant deux mois — qui ouvre le recours (CJA, art. R. 421-1 ; CRPA, art. L. 231-4, 3°).
Deux horloges tournent alors en parallèle, et elles n'obéissent pas aux mêmes règles : la prescription de quatre ans propre aux créances sur les personnes publiques, et le délai de recours de deux mois. Perdre la seconde suffit à perdre une créance qui n'était pourtant pas prescrite.
Délais
4 ans
Prescription des créances sur une personne publique
Les créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public se prescrivent par quatre ans, à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Le point de départ est décalé au 1er janvier suivant, et non fixé au jour du dommage.
Avant la requête
Demande préalable avant une requête en paiement
« Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle » (CJA, art. R. 421-1). La date du dépôt de cette demande, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête (CJA, art. R. 421-2).
2 mois + 2 mois
Silence de l'administration, puis recours
La demande indemnitaire présente un caractère financier : le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet (CRPA, art. L. 231-4, 3°). Le recours doit ensuite être formé dans les deux mois à compter de la naissance de ce rejet implicite ; une décision explicite de rejet intervenue avant l'expiration de cette période fait à nouveau courir le délai (CJA, art. R. 421-2).
2 mois
Appel et pourvoi en cassation
Le délai d'appel est de deux mois et court à compter de la notification du jugement, non de sa date ; en cas de signification par huissier de justice, à compter de cette signification (CJA, art. R. 811-2). Le délai de pourvoi en cassation est lui aussi de deux mois, sauf disposition contraire (CJA, art. R. 821-1).
La recevabilité se joue sur la superposition des deux délais. Une créance encore dans les quatre ans est définitivement perdue si le rejet de la demande préalable n'a pas été attaqué dans les deux mois. Une idée reçue circule encore sur ce point : le plein contentieux échapperait à la forclusion tant que l'administration garde le silence. Ce n'est plus exact. Dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2017, l'article R. 421-3 du code de justice administrative ne réserve que deux cas — l'excès de pouvoir lorsque la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis d'assemblées locales ou d'autres organismes collégiaux, et la réclamation tendant à l'exécution d'une décision de la juridiction administrative — et le plein contentieux n'en fait pas partie.
Ce que le juge peut faire de plus qu'annuler
En excès de pouvoir, le juge annule ou rejette. En plein contentieux, il tranche lui-même. Saisi de la contestation d'une sanction infligée à un administré, « il appartient au juge du fond […] de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue » (CE, ass., 16 février 2009, n° 274000, publié au recueil Lebon). Dans cette affaire, l'amende a été réduite par application de la loi nouvelle.
Ce pouvoir de décision ne dispense pas de le solliciter. Pour que le juge ordonne à l'administration une mesure d'exécution dans un sens déterminé, des conclusions à fin d'injonction doivent être présentées en ce sens ; la juridiction peut aussi prescrire cette mesure d'office (CJA, art. L. 911-1, dans sa version en vigueur depuis le 25 mars 2019). L'exécution des jugements et l'astreinte obéissent ensuite à leurs propres règles, qui ne sont pas détaillées ici.
L'indemnisation n'est pas le seul terrain du plein contentieux. Un tiers à un contrat administratif, susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses, est en principe recevable à en contester la validité devant le juge du contrat, « dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées » (CE, ass., 4 avril 2014, n° 358994, Département de Tarn-et-Garonne, publié au recueil Lebon). Ce contentieux suit ensuite les règles propres aux contrats de la commande publique.
La demande préalable, qui conditionne tout
La requête indemnitaire n'est recevable qu'après une décision de l'administration sur une demande formée devant elle (CJA, art. R. 421-1). Cette demande expose le fait générateur, chiffre chaque poste de préjudice et désigne la personne publique débitrice : c'est elle qui lie le contentieux. Envoyée sans preuve de sa date, elle fragilise toute la suite, puisque la date du dépôt, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête (CJA, art. R. 421-2). Une réserve figure dans le texte lui-même : le délai de deux mois prévu au premier alinéa de l'article R. 421-1 n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat.
La demande préalable produit un second effet, souvent décisif. Toute demande de paiement ou réclamation écrite adressée à l'autorité administrative interrompt la prescription quadriennale dès lors qu'elle a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; un nouveau délai de quatre ans court alors à compter du premier jour de l'année suivant celle de l'interruption (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 2). Un recours juridictionnel, une communication écrite d'une administration intéressée ou l'émission d'un moyen de règlement, même partiel, produisent le même effet.
La prescription n'est pas appliquée d'office : pour s'en prévaloir, l'administration doit l'invoquer, et au plus tard avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. Elle ne peut en aucun cas s'en prévaloir pour s'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 7).
Avant le juge, deux voies permettent de discuter sans perdre ses droits. Le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai imparti pour saisir le juge interrompt ce délai (CRPA, art. L. 411-2), sous réserve des régimes spéciaux et des recours administratifs préalables obligatoires, qui ont leurs propres règles. La médiation, elle, interrompt les délais de recours contentieux et suspend les prescriptions à compter du jour où, après la survenance du différend, les parties conviennent d'y recourir ou, à défaut d'écrit, du jour de la première réunion (CJA, art. L. 213-6). Pour certaines décisions individuelles concernant des personnes physiques, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, une tentative de médiation est même un préalable obligatoire, à peine d'irrecevabilité (CJA, art. L. 213-11).
Le montant demandé commande la procédure
Le chiffre inscrit dans la requête introductive n'est pas qu'une prétention : il détermine qui juge, et si un appel sera ouvert. Lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas 10 000 euros (CJA, art. R. 222-14), l'action indemnitaire est jugée par le président du tribunal administratif ou par un magistrat qu'il désigne, statuant seul, et non par une formation collégiale (CJA, art. R. 222-13, 10°). Les contrats de la commande publique sont exclus de ce régime.
Le même seuil ferme l'appel : lorsque le montant demandé n'excède pas ce seuil, le tribunal statue en premier et dernier ressort, et seul un pourvoi en cassation reste ouvert, dans les deux mois (CJA, art. R. 811-1, 8°, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er novembre 2025 ; art. R. 821-1). Là encore, les contrats de la commande publique sont hors de ce régime, et le texte ajoute une dérogation : en cas de connexité avec un litige susceptible d'appel, ces décisions peuvent elles-mêmes faire l'objet d'un appel.
Le calcul mérite attention. Le montant s'apprécie à la valeur totale des sommes demandées dans la requête introductive d'instance ; les demandes d'intérêts et celles présentées au titre des frais de procès de l'article L. 761-1 sont sans effet sur ce total. Le magistrat statuant seul n'est par ailleurs compétent que si aucune demande accessoire, incidente ou reconventionnelle n'est supérieure au taux de sa compétence (CJA, art. R. 222-15). Chiffrer sa demande dès le premier acte engage donc la suite de la procédure, et pas seulement le montant réclamé.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication, exigence d'une décision de l'administration sur une demande préalable lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, et inapplicabilité de ce délai à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat.
Délai de deux mois à compter de la naissance du rejet implicite, effet d'une décision explicite intervenue avant son expiration, et obligation d'établir la date du dépôt de la demande préalable.
Cas où le silence de l'administration vaut décision de rejet, notamment (3°) lorsque la demande présente un caractère financier.
Liste limitative des deux cas où l'intéressé n'est forclos qu'après un rejet exprès, dans la rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2017.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, article 1er
Prescription quadriennale des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public, à compter du premier jour de l'année suivant celle de l'acquisition des droits.
Délai d'appel de deux mois et son point de départ : la notification du jugement, ou sa signification par huissier de justice.
Délai de deux mois pour se pourvoir en cassation, et effet du défaut de mention d'un délai inférieur dans la notification.
Droit d'appel et litiges jugés en premier et dernier ressort, dont (8°) les actions indemnitaires sous le seuil, avec la dérogation tirée de la connexité ; version en vigueur depuis le 1er novembre 2025.
Compétence du magistrat statuant seul, notamment (10°) pour les actions indemnitaires sous le seuil, hors contrats de la commande publique.
Fixation du seuil applicable aux actions indemnitaires : demandes dont le montant n'excède pas 10 000 euros.
Mode de calcul du seuil : valeur totale des sommes demandées dans la requête introductive, intérêts et frais de l'article L. 761-1 sans effet, et incidence des demandes accessoires, incidentes ou reconventionnelles.
Représentation par avocat obligatoire, à peine d'irrecevabilité, pour les conclusions tendant au paiement d'une somme, à la décharge ou à la réduction de sommes réclamées, ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat.
Autres textes cités (10)
Litiges dans lesquels la représentation par avocat n'est pas obligatoire, dans la rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2025.
Injonction : mesure d'exécution prescrite sur conclusions en ce sens, assortie le cas échéant d'un délai, ou prescrite d'office.
Provision accordée par le juge des référés lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable, même en l'absence de demande au fond.
Effet de la médiation sur les délais : interruption des délais de recours contentieux, suspension des prescriptions, et durée minimale de six mois à la reprise.
Tentative de médiation préalable obligatoire, à peine d'irrecevabilité, pour les décisions individuelles dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.
Recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai contentieux : interruption de ce délai et effet du cumul des deux recours.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, article 2
Causes d'interruption de la prescription quadriennale et point de départ du nouveau délai de quatre ans.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, article 7
Obligation pour l'administration d'invoquer la prescription avant que le juge du premier degré se prononce sur le fond, et interdiction de l'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée.
CE, ass., 16 février 2009, n° 274000, publié au recueil Lebon
Contestation d'une sanction infligée à un administré : le juge du fond prend une décision qui se substitue à celle de l'administration et peut appliquer la loi nouvelle plus douce.
CE, ass., 4 avril 2014, n° 358994, Département de Tarn-et-Garonne, publié au recueil Lebon
Recours de pleine juridiction du tiers contestant la validité d'un contrat administratif : intérêt lésé de façon suffisamment directe et certaine, délai de deux mois à compter des mesures de publicité appropriées.
Erreurs fréquentes
Saisir le tribunal sans demande préalable
Une requête tendant au paiement d'une somme n'est recevable qu'après la décision de l'administration sur une demande formée devant elle (CJA, art. R. 421-1). Déposer directement la requête expose à une irrecevabilité qui n'a rien à voir avec le fond du dossier.
Croire que le silence de l'administration laisse le temps
Beaucoup de contenus en ligne décrivent encore l'état du droit antérieur à 2017. Depuis, l'article R. 421-3 du code de justice administrative ne préserve que deux hypothèses, et le plein contentieux n'en fait pas partie : le rejet implicite né du silence de deux mois ouvre bien un délai de recours de deux mois (CRPA, art. L. 231-4, 3° ; CJA, art. R. 421-2).
Confondre la prescription de quatre ans et le délai de recours de deux mois
Ce sont deux mécanismes distincts. La créance se prescrit par quatre ans à compter du 1er janvier suivant l'année d'acquisition des droits (loi du 31 décembre 1968, art. 1er) ; le refus opposé à la demande préalable, lui, doit être attaqué dans les deux mois (CJA, art. R. 421-2). Une créance parfaitement vivante se perd par ce second délai.
Chiffrer la demande sans mesurer l'effet du seuil
Le montant demandé dans la requête introductive décide du juge et de l'appel : lorsqu'il n'excède pas 10 000 euros, l'affaire est jugée par un magistrat statuant seul et en premier et dernier ressort (CJA, art. R. 222-13, 10°, R. 222-14 et R. 811-1, 8°), sauf en matière de contrat de la commande publique. Les intérêts et les frais de procès de l'article L. 761-1 n'entrent pas dans ce calcul (CJA, art. R. 222-15) : ils ne relèvent pas le montant.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
La demande préalable adressée à l'administration, avec la preuve de son envoi et de sa date de réception
La réponse de l'administration, ou les éléments permettant de dater la naissance du rejet implicite
Les pièces établissant le fait générateur et l'année au cours de laquelle les droits ont été acquis, pour situer la prescription quadriennale
Les justificatifs chiffrés de chaque poste de préjudice : factures, devis, bulletins de paie, pièces comptables
Les réclamations écrites antérieures et les courriers reçus de l'administration, qui ont pu interrompre la prescription
Les rapports d'expertise, constats et correspondances techniques relatifs au dommage
Questions fréquentes
Faut-il un avocat ?
Devant le tribunal administratif, la représentation par avocat est obligatoire, à peine d'irrecevabilité, dès que les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes réclamées, ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat (CJA, art. R. 431-2) : c'est le cœur du plein contentieux. L'article R. 431-3 écarte cette obligation dans une liste limitative, qui vise notamment les litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires et agents publics, les litiges de pensions et de prestations d'aide ou d'action sociale, et ceux dont le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé. Cette liste a été réécrite par le décret n° 2024-1168 du 6 décembre 2024 et sa rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2025 ne recouvre plus exactement la précédente : aucune dispense ne se présume, elle se lit dans le texte, litige par litige.
Peut-on obtenir une avance avant le jugement ?
Oui, lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Le juge des référés peut alors accorder une provision au créancier qui l'a saisi, même en l'absence d'une demande au fond, et il peut subordonner son versement à la constitution d'une garantie (CJA, art. R. 541-1).
Engager une médiation fait-il perdre le délai de recours ?
Non. Les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions suspendues à compter du jour où, après la survenance du différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d'écrit, du jour de la première réunion. Ils recommencent à courir lorsque la fin de la médiation est déclarée, les délais de prescription pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois (CJA, art. L. 213-6).
Une administration vous doit une somme ?
Le premier geste n'est pas la requête, mais la demande écrite à l'administration : chiffrée, datée, envoyée avec une preuve de sa réception. Vous pouvez adresser les pièces du dossier à Marie Stass. L'échange sert à situer la créance dans le délai de quatre ans, à vérifier si un rejet implicite est déjà né et à mesurer l'effet du montant réclamé sur la procédure.