Contester des pénalités de retard dans un marché public
L'acheteur vous annonce des pénalités de retard, ou les a déjà déduites d'un acompte ou du décompte. Avant de discuter le montant, une question commande toutes les autres : quel cahier des clauses administratives générales (CCAG) votre marché vise-t-il, et que dit son cahier des clauses administratives particulières (CCAP) ? Les pénalités de retard ne viennent pas du code de la commande publique. Elles viennent du contrat.
Le taux, l'assiette, le plafond, la phase d'observations et le délai pour réclamer changent d'un CCAG à l'autre, et entre les CCAG de 2009 et ceux de 2021. Un CCAG n'est pas une règle générale : le CCAG Travaux, par exemple, n'est applicable qu'aux marchés qui s'y réfèrent (arrêté du 30 mars 2021, art. 1er), et le CCAP peut y déroger.
Deux terrains de contestation existent ensuite. Le premier : le retard ne vous est pas imputable, ou les pénalités ont été mal calculées ou irrégulièrement appliquées. Le second : le montant est manifestement excessif, et le juge du contrat peut le modérer si vous le lui demandez (CE, 29 décembre 2008, OPHLM de Puteaux, n° 296930). Cette modération reste exceptionnelle et la preuve vous incombe.
Délais
15 jours
Observations avant application des pénalités (CCAG de 2021)
L'acheteur qui envisage des pénalités doit vous inviter par écrit à présenter vos observations. Le délai est de quinze jours en fournitures courantes et services (CCAG FCS 2021, art. 14.1.1). En travaux, il est fixé par le maître d'ouvrage et ne peut être inférieur à quinze jours ; l'invitation précise le montant envisagé et les retards concernés, et, à défaut de réponse, les pénalités sont appliquées (CCAG Travaux 2021, art. 19.2.4). Cette phase n'existe pas dans le CCAG Travaux de 2009, où les pénalités sont encourues du simple fait de la constatation du retard par le maître d'œuvre (art. 20.1.1).
30 jours
Travaux : réclamation sur le décompte général
Le mémoire en réclamation est transmis dans les trente jours de la notification du décompte général. Il doit reprendre, sous peine de forclusion (perte du droit de réclamer), les réclamations antérieures qui n'ont pas été définitivement réglées (CCAG Travaux 2021, art. 55.1.1 ; même délai au CCAG Travaux 2009, art. 50.1.1, dans sa version applicable à compter du 1er avril 2014).
2 mois
Fournitures et services, prestations intellectuelles, informatique : mémoire en réclamation
À compter du jour où le différend est apparu, à peine de forclusion (CCAG FCS 2021, art. 46.2 ; CCAG PI 2021, art. 43 ; CCAG TIC 2021, art. 55). L'acheteur a ensuite deux mois à compter de la réception du mémoire pour répondre ; son silence vaut rejet (CCAG FCS 2021, art. 46.3).
6 mois ou 2 mois
Saisine du tribunal administratif
Six mois à compter de la notification de la décision du maître d'ouvrage, ou du rejet implicite, pour les réclamations sur le décompte général d'un marché de travaux ; passé ce délai, la décision est réputée acceptée et la réclamation irrecevable (CCAG Travaux 2021, art. 55.3.2 et 55.3.3). Deux mois, avec le même point de départ, pour les réclamations relatives au solde d'un marché de fournitures et services (CCAG FCS 2021, art. 46.5).
Aucun de ces délais ne vient du code de justice administrative : le délai de droit commun de deux mois ne s'applique pas à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat, mais une demande préalable à l'administration reste exigée lorsque vous réclamez une somme d'argent (CJA, art. R. 421-1). Ce sont les stipulations de votre marché qui décident de la recevabilité. En dernière limite joue la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public : quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Le Conseil d'État a jugé, à propos d'un marché soumis au CCAG FCS de 2009, que le délai de deux mois du mémoire en réclamation n'était pas opposable au titulaire qui conteste des pénalités infligées en cours d'exécution, une demande préalable rejetée restant nécessaire (CE, 24 novembre 2025, n° 497438). Cette décision ne porte pas sur les CCAG de 2021 : par prudence, réclamez dans les délais du CCAG que vise votre marché.
Commencer par le contrat : quel CCAG, quelles dérogations
Il n'existe pas « un » taux des pénalités de retard. En travaux, le CCAG de 2021 prévoit une pénalité journalière de 1/3 000 du montant hors taxes de l'ensemble du marché, de la tranche considérée ou du bon de commande (art. 19.2.3). En fournitures courantes et services, la formule est P = V × R / 1 000, où V est la valeur des prestations en retard et R le nombre de jours de retard (CCAG FCS 2021, art. 14.1.1). Le CCAG applicable aux techniques de l'information et de la communication (TIC) retient aussi 1/1 000 (art. 14). Les CCAG prestations intellectuelles (art. 14), marchés industriels (art. 15) et maîtrise d'œuvre (art. 16) retiennent 1/3 000, ce dernier sur la seule valeur de l'élément de mission en retard.
Les CCAG de 2021 ont en commun deux garde-fous. Le total des pénalités de retard ne peut excéder 10 % du montant hors taxes du marché, de la tranche ou du bon de commande. Le titulaire est exonéré lorsque le total ne dépasse pas 1 000 euros pour l'ensemble du marché (CCAG Travaux 2021, art. 19.2.1 et 19.2.2 ; CCAG FCS 2021, art. 14.1.2 et 14.1.3). Ce sont des stipulations contractuelles : votre CCAP peut avoir modifié le taux, écarté le plafond ou supprimé l'exonération. Il se lit avant tout calcul.
Pour un marché de travaux, la date de lancement de la consultation est décisive. Si elle est antérieure au 1er avril 2021, le CCAG de 2009 continue de régir l'exécution du marché qui s'y réfère. Entre le 1er avril et le 30 septembre 2021, le marché est réputé viser le CCAG de 2009, sauf référence expresse à l'arrêté de 2021 (arrêté du 30 mars 2021, art. 3). Or le CCAG Travaux de 2009 stipule que les pénalités ne sont pas plafonnées. Son commentaire précise en outre que l'exonération de 1 000 euros hors taxes s'entend strictement : dès que le seuil est dépassé, la totalité est due (art. 20.4).
Contester le principe : un retard qui ne vous est pas imputable
En travaux, le CCAG vise le retard « imputable au titulaire » (CCAG Travaux 2021, art. 19.2.3). Le premier travail consiste donc à reconstituer le calendrier réel et à isoler ce qui relève de l'acheteur ou de tiers. Le CCAG de 2021 énumère ce qui peut justifier une prolongation du délai : changement du montant des travaux ou de l'importance de certaines natures d'ouvrages, substitution d'ouvrages, difficultés ou circonstances imprévues, ajournement décidé par le maître d'ouvrage, retard d'opérations préliminaires à sa charge ou de travaux relevant d'un autre marché (art. 18.2.2). S'y ajoutent les intempéries, au sens des textes en vigueur, qui entraînent un arrêt de travail sur le chantier (art. 18.2.3). La prolongation est notifiée par ordre de service ; hors ces cas, elle ne peut résulter que d'un avenant (art. 18.2.1).
En fournitures et services, le mécanisme est plus exigeant. Si le retard vient de l'acheteur ou d'un événement de force majeure, vous devez lui signaler les causes dans les quinze jours de leur apparition. Aucune demande de prolongation ne peut être présentée après l'expiration du délai contractuel d'exécution (CCAG FCS 2021, art. 13.3.2 et 13.3.4). L'acheteur a quinze jours pour notifier sa décision (art. 13.3.3). Conservez la preuve de cette demande et de sa date : c'est la première pièce que l'on cherche lorsque des pénalités sont annoncées.
Vérifiez enfin les conditions d'application. Dans le CCAG FCS de 2021, les pénalités sont calculées à compter du lendemain du jour où le délai contractuel est expiré (art. 14.1.1). Mais, dans une affaire où le CCAP écartait entièrement l'article du CCAG FCS de 2009 relatif aux pénalités, sans dispenser expressément l'acheteur de mise en demeure, le Conseil d'État a rappelé qu'en règle générale les pénalités pour retard ne sont dues que du jour de la mise en demeure (CE, 24 novembre 2025, n° 497438). En travaux, les pénalités apparaissent d'abord en déduction des acomptes mensuels (CCAG Travaux 2021, art. 12) : c'est là qu'il faut les repérer et réagir par écrit.
Demander au juge de modérer : ce qu'il regarde, ce qu'il écarte
Le juge du contrat applique en principe la clause que vous avez signée. À titre exceptionnel, et seulement s'il est saisi de conclusions en ce sens, il peut modérer ou augmenter les pénalités lorsqu'elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire, eu égard au montant du marché et compte tenu de l'ampleur du retard constaté (CE, 19 juillet 2017, n° 392707). Il ne le fait pas d'office : la demande doit figurer dans vos écritures. En travaux, seuls les chefs et motifs énoncés dans le mémoire en réclamation peuvent être portés devant le tribunal (CCAG Travaux 2021, art. 55.3.1) : par prudence, la demande de modération y figure déjà.
Un argument revient souvent et ne sert à rien : soutenir que l'acheteur n'a subi aucun préjudice, ou un préjudice inférieur aux pénalités. La même décision le juge inopérant. C'est au titulaire de fournir les éléments établissant le caractère manifestement excessif, notamment les pratiques observées pour des marchés comparables ou les caractéristiques particulières du marché en litige.
Dans l'affaire jugée en 2008, les pénalités représentaient 56,2 % du montant du marché. La cour administrative d'appel les avait réduites, et le Conseil d'État a rejeté le pourvoi de l'acheteur (CE, 29 décembre 2008, n° 296930). Ce chiffre est celui de l'espèce, pas un seuil : les décisions ne fixent aucun pourcentage à partir duquel la modération s'imposerait. Pour les concessions, le Conseil d'État retient un pouvoir comparable, les pénalités étant alors rapportées aux recettes prévisionnelles, subventions comprises, et à la gravité de l'inexécution (CE, 12 octobre 2020, n° 431903). L'enjeu est particulièrement fort pour les marchés de travaux restés soumis au CCAG de 2009, qui ne plafonne pas les pénalités, sauf plafond prévu par le CCAP.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Pénalité journalière de 1/3 000, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros, observations écrites dans un délai d'au moins quinze jours.
CCAG FCS 2021 (fournitures courantes et services), art. 14
Formule P = V × R / 1 000, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros, observations sous quinze jours.
Mémoire en réclamation dans les trente jours de la notification du décompte général, réponse sous trente jours, six mois pour saisir le tribunal administratif.
Apparition du différend, mémoire en réclamation sous deux mois à peine de forclusion, deux mois pour saisir le tribunal sur le solde.
Prestations intellectuelles : mémoire en réclamation sous deux mois à peine de forclusion.
Informatique et communication : mémoire en réclamation sous deux mois à peine de forclusion.
Texte abrogé, qui continue de régir les marchés de travaux qui s'y réfèrent : pénalités de 1/3 000 non plafonnées, encourues du simple fait de la constatation du retard.
CCAG Travaux 2009, art. 50 (version applicable à compter du 1er avril 2014)
Texte abrogé, qui continue de régir les marchés qui s'y réfèrent : réclamation dans les trente jours du décompte général, six mois pour saisir le tribunal, suspension des délais en cas de saisine du comité de règlement amiable.
Demande préalable obligatoire pour une requête tendant au paiement d'une somme ; délai de deux mois inapplicable aux mesures d'exécution d'un contrat.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er
Prescription de quatre ans des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public.
CE, 24 novembre 2025, n° 497438, mentionné aux tables du recueil Lebon
Rendu sur le CCAG FCS de 2009 : pénalités infligées en cours d'exécution, délai de réclamation inopposable, mise en demeure exigée sauf dispense expresse.
CE, 19 juillet 2017, n° 392707, publié au recueil Lebon
Modération exceptionnelle ; l'absence de préjudice de l'acheteur est inopérante ; la preuve du caractère excessif incombe au titulaire.
Autres textes cités (14)
Arrêté du 30 mars 2021 approuvant le CCAG Travaux, art. 1er
Le CCAG Travaux n'est applicable qu'aux marchés qui s'y réfèrent.
Arrêté du 30 mars 2021 approuvant le CCAG Travaux, art. 3
Application dans le temps : marchés relevant du CCAG Travaux de 2009 ou de celui de 2021 selon la date de la consultation.
Causes pouvant justifier une prolongation du délai d'exécution des travaux ; intempéries.
Les pénalités viennent en déduction des acomptes mensuels.
Prolongation du délai d'exécution : demande dans les quinze jours de l'apparition de la cause et avant l'expiration du délai contractuel.
CCAG PI 2021 (prestations intellectuelles), art. 14
Formule P = V × R / 3 000, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros.
CCAG TIC 2021 (techniques de l'information et de la communication), art. 14
Formule P = V × R / 1 000, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros.
CCAG Marchés industriels 2021, art. 15
Marchés industriels : formule P = V × R / 3 000, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros.
CCAG Maîtrise d'œuvre 2021, art. 16
Maîtrise d'œuvre : pénalité assise sur la valeur de l'élément de mission en retard, plafond de 10 %, exonération jusqu'à 1 000 euros.
CE, 29 décembre 2008, OPHLM de Puteaux, n° 296930, publié au recueil Lebon
Le juge du contrat peut, sur demande, modérer ou augmenter des pénalités manifestement excessives ou dérisoires.
CE, 12 octobre 2020, n° 431903, mentionné aux tables du recueil Lebon
Modulation des pénalités dans une concession, au regard des recettes prévisionnelles et de la gravité de l'inexécution.
La saisine d'un comité consultatif de règlement amiable suspend le cours des prescriptions.
Les comités consultatifs de règlement amiable peuvent être saisis des différends relatifs à l'exécution des marchés.
La saisine du comité interrompt les délais de recours contentieux jusqu'à la notification de la décision de l'acheteur sur son avis.
Erreurs fréquentes
Raisonner avec le mauvais CCAG
Invoquer le plafond de 10 % ou la phase d'observations de quinze jours alors que le marché de travaux, lancé avant le 1er avril 2021, reste régi par le CCAG de 2009, qui ne prévoit ni l'un ni l'autre (art. 20). À l'inverse, appliquer 1/3 000 à un marché de fournitures dont le CCAG prévoit 1/1 000. Le CCAP et la date de la consultation se vérifient en premier.
Laisser sans réponse l'invitation à présenter des observations
Dans les CCAG de 2021, c'est le moment où le dossier se constitue : ordres de service tardifs, modifications demandées, retards d'un autre lot. En travaux, à défaut de réponse, le maître d'ouvrage applique les pénalités (CCAG Travaux 2021, art. 19.2.4), et vos arguments n'auront laissé aucune trace écrite.
Plaider que l'acheteur n'a subi aucun préjudice
Les pénalités réparent forfaitairement le préjudice né du retard. Le Conseil d'État juge donc inopérant l'argument tiré de l'absence de préjudice (CE, 19 juillet 2017, n° 392707). Ce qui compte : l'imputabilité du retard, la régularité de l'application et, pour la modération, la disproportion au regard du montant du marché et de l'ampleur du retard.
Oublier les pénalités dans la réclamation sur le décompte général
En travaux, le mémoire en réclamation doit reprendre, sous peine de forclusion, les réclamations antérieures non réglées, et seuls les chefs et motifs qu'il contient peuvent ensuite être portés devant le tribunal (CCAG Travaux 2021, art. 55.1.1 et 55.3.1). Des pénalités contestées par simple courrier en cours de chantier, puis absentes du mémoire, s'exposent à cette forclusion. En groupement, le mandataire doit y veiller : les pénalités sont retenues sur lui dans l'attente de leur répartition (art. 19.1.2).
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
L'acte d'engagement et le CCAP, avec la mention du CCAG visé et les clauses dérogatoires sur les pénalités (taux, plafond, exonération, mise en demeure)
L'avis de marché ou tout document datant le lancement de la consultation, pour les marchés de travaux proches du 1er avril 2021
Le planning contractuel, les ordres de service, avenants et décisions de prolongation ou de refus de prolongation du délai, ainsi que vos demandes de prolongation avec leur date d'envoi
Les comptes rendus de chantier ou de suivi, courriers et courriels établissant les causes du retard (modifications demandées, retards de l'acheteur ou d'un autre lot, intempéries)
L'invitation à présenter des observations et votre réponse, puis les acomptes, le décompte général ou tout document par lequel les pénalités ont été appliquées, avec leurs dates de notification
Des éléments de comparaison utiles à une demande de modération : montant du marché, durée réelle du retard, clauses de pénalités de marchés comparables
Questions fréquentes
Des pénalités ont été retenues sur un acompte en cours de marché : faut-il attendre le décompte final ?
Non. Contestez par écrit dès la retenue. En fournitures et services, le CCAG de 2021 impose un mémoire en réclamation dans les deux mois de l'apparition du différend, à peine de forclusion (art. 46.2). En travaux, le CCAG de 2021 ne fixe pas de délai chiffré pour un différend né en cours de chantier, mais la réclamation devra être reprise dans le mémoire sur le décompte général, dans les trente jours de sa notification (art. 55.1.1).
Mon marché vise un CCAG de 2009 qui ne plafonne pas les pénalités : que reste-t-il à faire ?
Deux choses. Discuter l'imputabilité et le décompte des jours de retard, puis demander expressément au juge de modérer un montant manifestement excessif au regard du montant du marché et de l'ampleur du retard (CE, 19 juillet 2017, n° 392707). Cette modération est exceptionnelle, et la démonstration repose sur les éléments que vous apportez.
La saisine d'un comité de règlement amiable arrête-t-elle les délais ?
En partie. Un comité consultatif de règlement amiable peut être saisi d'un différend d'exécution (CCP, art. R. 2197-1). Sa saisine interrompt les délais de recours contentieux jusqu'à la notification de la décision de l'acheteur sur l'avis du comité (CCP, art. R. 2197-16) et suspend le cours des prescriptions (CCP, art. L. 2197-3). Selon leur lettre, ces textes visent le délai pour saisir le juge, pas celui du mémoire en réclamation : par prudence, déposez celui-ci dans son délai, puis saisissez le comité. Le CCAG Travaux de 2009 parle, lui, de suspension (art. 50.4.1) : le délai reprend alors pour la seule durée restant à courir.
Des pénalités viennent de vous être annoncées ou déduites ?
Le CCAG visé par votre marché et la date de la notification reçue déterminent ce qui peut encore être contesté, et jusqu'à quand. Marie Stass examine ces deux points avec vous dès le premier échange.