Services publics locaux et modes de gestion
Une commune, un département, une région ou un groupement décide de créer un service public — l'eau, les déchets, une cantine, une salle de spectacle, un parking — et doit choisir comment le faire fonctionner : en régie, par une société publique locale, par une société d'économie mixte, ou en le confiant à un opérateur par une convention de délégation. Ce choix n'est pas un arbitrage interne : il se traduit par une délibération de l'assemblée, et c'est cette délibération que l'on discute.
Le point de départ est textuel. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (CGCT, art. L. 2121-29). Le mode de gestion en fait partie, mais il n'est pas libre. Pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial, la collectivité constitue une régie (CGCT, art. L. 1412-1), sauf pour les projets d'installation de production d'énergies renouvelables, que la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 a sortis de cette obligation. Pour un service public administratif, la collectivité peut seulement individualiser la gestion par une régie, certains services ne pouvant être assurés que par elle-même (CGCT, art. L. 1412-2). Avant de délibérer, elle doit dans plusieurs cas recueillir l'avis de la commission consultative des services publics locaux (CGCT, art. L. 1413-1).
Deux voies de contestation coexistent, avec des points de départ différents. Le recours contre la délibération se forme dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision attaquée (CJA, art. R. 421-1). Le préfet, lui, défère au tribunal administratif dans les deux mois suivant la transmission de l'acte (CGCT, art. L. 2131-6). Marie Stass, avocate en droit public à Paris, intervient aussi bien pour la collectivité qui prépare sa délibération que pour celui qui la conteste.
Délais
2 mois
Recours contre la délibération choisissant le mode de gestion
La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (CJA, art. R. 421-1). Le même article précise que ce délai n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat : une difficulté née de l'exécution de la convention ne se règle pas dans ce cadre.
2 mois
Déféré du préfet contre la délibération ou la convention de délégation
Le représentant de l'État défère au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (CGCT, art. L. 2131-6). Le point de départ est la transmission au préfet, et non la publication : les deux délais ne courent pas ensemble. Les contrats de concession, dont les délégations de service public, figurent parmi les actes soumis à cette transmission (CGCT, art. L. 2131-2).
10 jours
Suspension automatique de l'acte en matière de délégation de service public
En matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public, la demande de suspension formulée par le préfet dans les dix jours à compter de la réception de l'acte entraîne la suspension de celui-ci ; au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le juge des référés n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire (CGCT, art. L. 2131-6).
Avant le 1er juin
Rapport annuel du concessionnaire à l'autorité concédante
Le rapport prévu par l'article L. 3131-5 du code de la commande publique est produit chaque année par le concessionnaire, avant le 1er juin (CCP, art. R. 3131-2). Dès sa communication, son examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante, qui en prend acte (CGCT, art. L. 1411-3).
La recevabilité se joue sur le point de départ, et celui-ci a changé. Depuis le 1er juillet 2022, les actes réglementaires et les décisions ni réglementaires ni individuelles des autorités communales font l'objet d'une publication sous forme électronique ; dans les communes de moins de 3 500 habitants, ils sont rendus publics par affichage, par publication sur papier ou sous forme électronique, au choix (CGCT, art. L. 2131-1). Compter un délai depuis un affichage en mairie, par réflexe, expose donc à se tromper de date dans un sens comme dans l'autre. Deuxième point de vigilance : le délai du recours contentieux et celui du déféré n'ont pas la même origine. Le premier court de la notification ou de la publication (CJA, art. R. 421-1), le second de la transmission de l'acte au représentant de l'État (CGCT, art. L. 2131-6) ; les deux ne coïncident pas. La première chose à établir dans un dossier est donc la date exacte, et le mode, de publication de la délibération attaquée, puis la date de sa transmission en préfecture.
Gérer soi-même, créer une société, ou confier le service
Le Conseil d'État a organisé ce choix dans une décision de principe : lorsque des collectivités publiques sont responsables d'un service public, elles peuvent décider d'en confier la gestion à un tiers et doivent alors, sauf texte contraire, conclure un contrat de délégation de service public ou un marché public de service ; elles doivent aussi être regardées comme gérant directement le service si elles créent à cette fin un organisme dont l'objet statutaire exclusif est de gérer ce service et si elles exercent sur cet organisme un contrôle comparable à celui qu'elles exercent sur leurs propres services (CE, Section, 6 avril 2007, Commune d'Aix-en-Provence, n° 284736). Deux conditions, donc, pour se passer d'une mise en concurrence : l'objet statutaire exclusif et le contrôle comparable. Elles se vérifient dans les statuts, ligne à ligne, avant la délibération.
La gestion directe obéit ensuite à des règles différentes selon la nature du service. Les communes et les syndicats de communes peuvent exploiter directement des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial ; le même article précise dans quelles conditions une exploitation est considérée comme industrielle ou commerciale, à savoir lorsqu'elle est susceptible d'être gérée par des entreprises privées dans les cas qu'il énumère (CGCT, art. L. 2221-1). Mais pour l'exploitation directe d'un tel service, la collectivité constitue une régie, le cas échéant après avis de la commission consultative des services publics locaux (CGCT, art. L. 1412-1) : ce n'est pas une faculté. Une exception a été ajoutée par la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 pour les projets d'installation de production d'énergies renouvelables. Pour un service public administratif, l'article L. 1412-2 du même code emploie un autre verbe : la collectivité « peut » individualiser la gestion par une régie, et sont exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité elle-même. La régie est ensuite dotée soit de la personnalité morale et de l'autonomie financière si l'assemblée en a ainsi décidé, soit de la seule autonomie financière (CGCT, art. L. 2221-4) : ce choix, pris par délibération, détermine si la régie a une existence juridique propre.
Les formes sociétaires répondent à des conditions précises. La société d'économie mixte locale associe la collectivité à une ou plusieurs personnes privées pour réaliser des opérations d'aménagement ou de construction, exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou toute autre activité d'intérêt général ; lorsque son objet inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires (CGCT, art. L. 1521-1). La société publique locale, elle, est une société anonyme dont les collectivités détiennent la totalité du capital, qui exerce ses activités exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire de ceux-ci (CGCT, art. L. 1531-1). Ce sont ces deux conditions — capital intégralement public, activité exclusivement pour les actionnaires et sur leur territoire — que le juge retrouve au cœur des litiges sur ces montages. Enfin, la délégation de service public est une convention définie à l'article L. 1121-3 du code de la commande publique, préparée, passée et exécutée conformément à la troisième partie de ce code (CGCT, art. L. 1411-1) : sa procédure de passation est traitée sur la page consacrée aux concessions et délégations de service public.
Ce qui doit précéder la délibération, et ce qui la suit
Le vice de procédure est, en pratique, le premier terrain de discussion sur ce sujet. Les assemblées délibérantes se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux, et statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire (CGCT, art. L. 1411-4). Deux exigences cumulatives : un avis préalable, un rapport soumis aux élus. L'absence de l'un ou de l'autre, ou un rapport distribué en séance, se discutent devant le juge.
Encore faut-il que la commission soit obligatoire. Elle est créée par les régions, la collectivité de Corse, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, pour l'ensemble des services confiés à un tiers par convention de délégation ou exploités en régie dotée de l'autonomie financière (CGCT, art. L. 1413-1). Elle est consultée pour avis sur tout projet de délégation, avant que l'assemblée se prononce dans les conditions de l'article L. 1411-4, et sur tout projet de création d'une régie dotée de l'autonomie financière, avant la décision de création. Le même article impose à son président de présenter à l'assemblée, avant le 1er juillet de chaque année, un état des travaux réalisés l'année précédente.
Une fois la délibération prise, le contrôle de légalité prend le relais. Les actes des autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés et, pour ceux qui y sont soumis, dès leur transmission au préfet (CGCT, art. L. 2131-1). Les contrats de concession, dont les délégations de service public, font partie des actes obligatoirement transmis, et la transmission des décisions individuelles intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature (CGCT, art. L. 2131-2). Le préfet dispose alors de deux mois pour déférer, peut assortir son recours d'une demande de suspension à laquelle il est fait droit si l'un des moyens paraît propre à créer un doute sérieux, et bénéficie en matière de délégation de service public d'un régime particulier de suspension automatique s'il agit dans les dix jours de la réception de l'acte (CGCT, art. L. 2131-6). Attention à ne pas confondre les deux démarches : écrire au préfet pour lui demander de déférer n'est pas un recours contentieux, cette lettre ne saisit aucun juge. Si vous entendez contester vous-même la délibération, c'est un recours formé dans le délai de l'article R. 421-1 du code de justice administrative qu'il faut préparer.
L'argent du service et les biens qui lui sont affectés
Le mode de gestion ne fait pas disparaître la règle d'équilibre. Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes doivent être équilibrés en recettes et en dépenses (CGCT, art. L. 2224-1) : la formule vise expressément les trois situations, régie, affermage, concession. L'eau et l'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial (CGCT, art. L. 2224-11), quel que soit le mode de gestion retenu. C'est pourquoi ces services sont financés par le prix payé par l'usager.
D'où l'interdiction, souvent méconnue, posée par l'article L. 2224-2 du même code : il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services. Le conseil municipal ne peut décider une telle prise en charge que si elle est justifiée par l'une des trois raisons énumérées par le texte — des contraintes particulières de fonctionnement imposées par les exigences du service public ; des investissements dont l'importance, rapportée au nombre d'usagers, interdit un financement sans augmentation excessive des tarifs ; la hausse excessive des tarifs qu'entraînerait, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge. La décision fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée, et en aucun cas cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. Le même article prévoit en outre des situations dans lesquelles l'interdiction ne s'applique pas, notamment autour de la création d'un service public d'assainissement non collectif et de l'institution de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères : leur portée et leur durée se lisent dans le texte lui-même, elles ne se présument pas.
Lorsque le service est porté par une association subventionnée, deux vérifications s'imposent. D'abord la qualification : constituent des subventions les contributions facultatives justifiées par un intérêt général, pour des actions, projets ou activités initiés, définis et mis en œuvre par l'organisme de droit privé bénéficiaire, et ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins de l'autorité qui les accorde (loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, art. 9-1). Si la collectivité définit elle-même la prestation et qu'elle répond à son propre besoin, on n'est plus dans la subvention mais dans le contrat de la commande publique. Ensuite le contrôle : tout organisme privé ayant reçu une subvention doit fournir à l'autorité qui l'a mandatée une copie certifiée de ses budgets et comptes, et il lui est interdit d'en reverser tout ou partie à d'autres associations ou entreprises, sauf clause expresse de la convention (CGCT, art. L. 1611-4). Enfin, les biens affectés au service ne relèvent pas tous du même régime : un bien appartenant à une personne publique n'entre dans son domaine public, lorsqu'il est affecté à un service public, que s'il fait l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service (CG3P, art. L. 2111-1). Cette page ne traite que de cette hypothèse, celle du domaine public ; les biens qui n'y répondent pas obéissent à d'autres règles. La qualification se tranche avant d'écrire une clause de mise à disposition, pas après.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée, inapplicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat.
Déféré préfectoral dans les deux mois de la transmission, demande de suspension pour doute sérieux, et suspension automatique de l'acte en matière de délégation de service public lorsque le préfet agit dans les dix jours.
Caractère exécutoire des actes communaux et publication sous forme électronique des actes réglementaires, avec un régime propre aux communes de moins de 3 500 habitants.
Actes soumis à transmission au préfet, dont les contrats de concession et les délégations de service public, et délai de quinze jours pour les décisions individuelles.
Production du rapport du concessionnaire avant le 1er juin de chaque année et tenue des pièces justificatives à la disposition de l'autorité concédante.
Rapport annuel du concessionnaire permettant à l'autorité concédante d'apprécier les conditions d'exécution du service public, dans une version enrichie applicable aux concessions consultées à compter du 22 août 2026.
Inscription du rapport du concessionnaire à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante, qui en prend acte.
Obligation de constituer une régie pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial, après avis le cas échéant de la commission consultative, avec une exception pour les projets d'installation de production d'énergies renouvelables.
Faculté d'individualiser par une régie la gestion d'un service public administratif, à l'exclusion des services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité elle-même.
Seuils de population imposant la création d'une commission consultative des services publics locaux, projets soumis à son avis préalable et présentation annuelle de ses travaux avant le 1er juillet.
Délibération de principe sur toute délégation de service public local, prise après avis de la commission consultative et au vu d'un rapport présentant les caractéristiques des prestations.
Interdiction de prise en charge budgétaire, trois raisons pouvant justifier une prise en charge décidée par le conseil municipal, délibération motivée à peine de nullité, interdiction de compenser purement et simplement un déficit, et situations dans lesquelles l'interdiction ne s'applique pas.
Autres textes cités (13)
Compétence générale du conseil municipal, qui règle par ses délibérations les affaires de la commune : c'est le fondement de la délibération choisissant le mode de gestion.
Exploitation directe par les communes et les syndicats de communes des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial, et conditions dans lesquelles une exploitation est considérée comme industrielle ou commerciale.
Deux formes de régie : personnalité morale et autonomie financière si l'assemblée en décide ainsi, ou seule autonomie financière.
Délégation de service public confiée à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention préparée, passée et exécutée conformément au code de la commande publique.
Création de sociétés d'économie mixte locales et exigence de complémentarité des activités lorsque l'objet social en comporte plusieurs.
Sociétés publiques locales dont les collectivités détiennent la totalité du capital, agissant exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire, sous forme de société anonyme.
Contrôle des organismes subventionnés, obligation de produire budgets et comptes, et interdiction de reverser la subvention sauf clause expresse de la convention.
Équilibre en recettes et en dépenses des budgets des services publics industriels et commerciaux exploités en régie, affermés ou concédés.
Gestion financière des services publics d'eau et d'assainissement selon le régime des services à caractère industriel et commercial.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, art. 9-1
Définition de la subvention et critère de partage avec le contrat : la contribution ne peut rémunérer des prestations individualisées répondant aux besoins de l'autorité qui l'accorde.
Appartenance au domaine public des biens affectés à un service public, à condition qu'ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution de ses missions.
CE, Section, 6 avril 2007, Commune d'Aix-en-Provence, n° 284736, publié au recueil Lebon
Articulation entre gestion directe, organisme dédié et contrat : objet statutaire exclusif et contrôle comparable à celui exercé sur ses propres services.
Encadrement de l'intervention d'une personne publique sur un marché : compétence, intérêt public et absence d'atteinte au libre jeu de la concurrence.
Erreurs fréquentes
Traiter la régie comme une option de confort pour un service industriel et commercial
Pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial, la collectivité constitue une régie (CGCT, art. L. 1412-1) : le texte est à l'indicatif, pas au conditionnel. Seuls les projets d'installation de production d'énergies renouvelables y échappent, depuis la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025. Le raisonnement s'inverse pour un service public administratif, où la collectivité « peut » individualiser la gestion par une régie et où certains services ne peuvent être assurés que par elle-même (CGCT, art. L. 1412-2). Qualifier le service avant de choisir la structure évite de bâtir un montage sur une base fausse.
Délibérer sans l'avis préalable de la commission consultative
L'assemblée se prononce sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux, et au vu d'un rapport présentant les caractéristiques des prestations (CGCT, art. L. 1411-4). Cette commission est consultée avant la délibération pour tout projet de délégation, et avant la décision de création pour toute régie dotée de l'autonomie financière (CGCT, art. L. 1413-1). Vérifier d'abord si la collectivité franchit les seuils de cet article — plus de 10 000 habitants pour une commune, plus de 50 000 pour un établissement public de coopération intercommunale — puis comparer la date de l'avis à celle de la séance.
Voter une subvention d'équilibre pour combler le déficit du service de l'eau ou des déchets
Ces budgets doivent être équilibrés en recettes et en dépenses (CGCT, art. L. 2224-1), et il est interdit à la commune de prendre en charge ces dépenses dans son budget propre. Le conseil municipal ne peut décider une prise en charge que pour l'une des trois raisons énumérées à l'article L. 2224-2 du même code, par une délibération motivée à peine de nullité, et en aucun cas cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. Une délibération qui se borne à voter une somme, sans motivation rattachée à l'une de ces raisons, est fragile.
Appeler « subvention » ce qui est en réalité un contrat de la commande publique
La subvention suppose une action initiée, définie et mise en œuvre par l'organisme privé bénéficiaire, et elle ne peut rémunérer des prestations individualisées répondant aux besoins de la collectivité qui l'accorde (loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, art. 9-1). Dès que la collectivité rédige le cahier des charges, fixe les horaires et contrôle le résultat, ce qu'elle finance ressemble à une prestation qu'elle achète. La qualification dépend de qui définit l'action, pas du mot inscrit sur la délibération : elle se règle au moment de rédiger la convention, pas après le versement. Le droit de contrôle sur les budgets et comptes de l'organisme subventionné (CGCT, art. L. 1611-4) ne répare pas une qualification mal choisie au départ.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
La délibération contestée dans sa version intégrale, avec la preuve et la date de sa mise à disposition du public : publication sous forme électronique, ou affichage ou publication sur papier pour une commune de moins de 3 500 habitants (CGCT, art. L. 2131-1)
La preuve de la transmission de l'acte en préfecture, avec sa date — accusé de réception ou bordereau : c'est de cette transmission que court le délai du déféré (CGCT, art. L. 2131-6)
Le rapport présentant les caractéristiques des prestations soumis aux élus, et la convocation avec l'ordre du jour de la séance (CGCT, art. L. 1411-4)
L'avis de la commission consultative des services publics locaux, avec sa date, ou les éléments établissant que la collectivité n'atteint pas les seuils de l'article L. 1413-1 du CGCT
Les statuts de la structure créée — régie, société d'économie mixte locale ou société publique locale — avec la répartition du capital et la définition de l'objet social (CGCT, art. L. 1521-1 et L. 1531-1)
Les comptes du service : budget annexe, tarifs votés, et pour un service délégué le dernier rapport annuel du concessionnaire (CCP, art. R. 3131-2)
Questions fréquentes
Créer une société publique locale dispense-t-elle de toute mise en concurrence ?
Pas automatiquement. La société publique locale est une société anonyme dont les collectivités actionnaires détiennent la totalité du capital, et qui exerce ses activités exclusivement pour leur compte et sur leur territoire (CGCT, art. L. 1531-1). Mais la dispense de contrat suppose, selon la décision Commune d'Aix-en-Provence, que l'organisme ait un objet statutaire exclusif consistant à gérer ce service et que la collectivité exerce sur lui un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services (CE, Section, 6 avril 2007, n° 284736). Un objet social élargi « pour l'avenir », une prestation rendue à une collectivité non actionnaire, une intervention hors du territoire des membres : chacun de ces points se heurte aux termes mêmes de l'article ou à l'une des deux conditions posées par cette décision. Ils se vérifient dans les statuts et dans l'activité réelle, pas dans l'intention.
Le délégataire doit-il rendre des comptes chaque année, et à quelle date ?
Oui. Le concessionnaire produit chaque année un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution du contrat de concession et une analyse de la qualité des ouvrages ou des services ; lorsque la gestion d'un service public est concédée, ce rapport permet en outre aux autorités concédantes d'apprécier les conditions d'exécution du service public (CCP, art. L. 3131-5). La date figure au code de la commande publique, et non au CGCT : le rapport est produit avant le 1er juin, et toutes les pièces justificatives restent à la disposition de l'autorité concédante dans le cadre de son droit de contrôle (CCP, art. R. 3131-2). Le CGCT se borne à imposer l'inscription de son examen à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée, qui en prend acte (CGCT, art. L. 1411-3). Une précision de calendrier : les mentions relatives à la protection de l'environnement et à l'insertion par l'activité économique, ajoutées à l'article L. 3131-5, s'appliquent aux concessions pour lesquelles une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter du 22 août 2026.
Une commune peut-elle créer un service qui concurrence des entreprises privées ?
La question ne se règle pas sur le terrain du mode de gestion, mais sur celui de la création même du service. Le Conseil d'État a posé le cadre : une personne publique qui intervient sur un marché doit agir dans le cadre de ses compétences et justifier d'un intérêt public, et son intervention ne doit pas fausser le libre jeu de la concurrence en raison de la situation particulière dans laquelle elle se trouve (CE, Assemblée, 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, n° 275531). Trois vérifications, donc, avant la délibération, et dans cet ordre : la compétence de la collectivité, l'intérêt public de l'intervention, les conditions dans lesquelles l'activité sera exercée. C'est là que se joue la solidité de la délibération, bien avant le choix entre régie, société ou délégation.
Une délibération sur un mode de gestion à préparer ou à contester ?
La première chose à établir est la date exacte de publication de la délibération et celle de sa transmission au préfet : elles commandent ce qui est encore ouvert. Décrivez votre situation à Marie Stass, avocate en droit public à Paris, avec la délibération et les pièces de la séance.