SEM, SPL et SEMOP : création, capital et contrôle
Une commune, un département, une région ou un groupement peut créer une société pour réaliser des opérations d'aménagement ou de construction, exploiter un service public à caractère industriel et commercial, ou conduire une autre activité d'intérêt général (code général des collectivités territoriales, ci-après CGCT, art. L. 1521-1). Trois formes coexistent, et elles ne se ressemblent que de loin. La société d'économie mixte locale, la SEM, associe la collectivité à au moins une personne privée : son capital est majoritairement public, jamais entièrement (CGCT, art. L. 1522-1 et L. 1522-2). La société publique locale, la SPL, est détenue à 100 % par ses actionnaires publics et n'intervient que pour leur compte, sur leur territoire (CGCT, art. L. 1531-1). La société d'économie mixte à opération unique, la SEMOP, est constituée pour un seul contrat, avec un actionnaire privé choisi après mise en concurrence, et disparaît avec lui (CGCT, art. L. 1541-1).
Le choix de la forme commande la suite : le niveau de participation publique, le capital minimum à réunir, l'intensité du contrôle du préfet et, surtout, la possibilité d'attribuer ensuite un contrat à la société sans publicité ni mise en concurrence. Cette possibilité, la quasi-régie, suppose notamment l'absence de participation directe de capitaux privés au capital (code de la commande publique, ci-après CCP, art. L. 2511-1 et L. 3211-1) : une SPL peut y prétendre, une SEM locale ne le peut pas. Détenir des actions ne suffit d'ailleurs pas ; encore faut-il participer aux organes de direction (CE, 6 novembre 2013, n° 365079).
Cette page traite de la structure : qui détient le capital, comment la société se crée, se finance, se gouverne et se contrôle, et quelles irrégularités fragilisent ensuite les contrats. Le choix entre régie, marché et délégation, comme le régime des contrats de concession, relèvent des pages consacrées aux services publics locaux et aux concessions, signalées en bas de page.
Délais
1 mois
Communication au préfet des délibérations d'une SEM locale
Les délibérations du conseil d'administration, du conseil de surveillance et des assemblées générales d'une société d'économie mixte locale sont communiquées au représentant de l'État dans le département où se trouve le siège social, dans le mois suivant leur adoption, à peine de nullité (CGCT, art. L. 1524-1).
2 mois
Déféré du préfet contre la délibération communale
Pour une délibération communale — création de la société, prise de participation, attribution du contrat —, le préfet défère l'acte au tribunal administratif dans les deux mois suivant sa transmission, et non suivant son adoption ou sa publication (CGCT, art. L. 2131-6).
10 jours
Demande de suspension du préfet en matière de marchés et de délégation de service public
Formée dans les dix jours de la réception de l'acte, cette demande suspend par elle-même la délibération jusqu'à ce que le juge des référés ait statué ; au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le juge n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire (CGCT, art. L. 2131-6).
1 mois
Saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet
Lorsqu'une délibération de la SEM locale est de nature à augmenter gravement la charge financière ou le risque des collectivités actionnaires ou garantes d'un emprunt, le préfet saisit la chambre dans le mois de la réception ; la chambre dispose à son tour d'un mois à compter de la saisine (CGCT, art. L. 1524-2).
Aucun délai supplémentaire
Cession des actions d'une SEMOP en cas de fusion, de rattachement ou de transfert de compétence
La collectivité actionnaire cède ses actions à leur valeur nominale à la date même où la transformation, la fusion, le rattachement ou le transfert de la compétence objet du contrat devient exécutoire (CGCT, art. L. 1541-3).
Ces délais n'ont pas le même point de départ, et la confusion se paie cher. Celui de la transmission au préfet court de l'adoption de la délibération par les organes de la société (CGCT, art. L. 1524-1) ; celui du déféré, de la transmission de l'acte de la commune (CGCT, art. L. 2131-6) ; ceux du contrôle financier, de la réception de l'acte par le préfet (CGCT, art. L. 1524-2). Tant que la transmission n'est pas intervenue, le délai de deux mois du déféré n'a pas commencé à courir : un dossier se construit d'abord sur les accusés de transmission, pas sur les dates de séance. Et la sanction de l'article L. 1524-1 n'est pas une irrégularité de forme parmi d'autres : la délibération non communiquée dans le mois est nulle, tout comme l'accord donné par le représentant de la collectivité à une modification de l'objet social, du capital ou des organes dirigeants sans délibération préalable de son assemblée. Ces délais sont ceux du préfet. Si vous êtes un tiers, un élu d'opposition ou un opérateur évincé, vos propres délais relèvent du droit commun du contentieux administratif.
Dans cette page
Trois formes, trois actionnariats : ce qui se décide avant les statuts
Gouvernance et contrôle de la SEM locale et de la SPL
Financer la société après sa création : capital, compte courant, garanties
Élus mandataires : rémunération et déport
Attribuer un contrat à la société : quand la mise en concurrence s'impose
Trois formes, trois actionnariats : ce qui se décide avant les statuts
La société d'économie mixte locale associe la collectivité à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques, dans le champ des compétences qui lui sont reconnues par la loi ; lorsque son objet inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires (CGCT, art. L. 1521-1). Trois conditions verrouillent la prise de participation : la société revêt la forme d'une société anonyme, les collectivités et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants, et la réalisation de l'objet social concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires publics (CGCT, art. L. 1522-1). En sens inverse, la participation des actionnaires autres que les collectivités et leurs groupements ne peut être inférieure à 15 % du capital social (CGCT, art. L. 1522-2). L'actionnariat est donc enserré entre deux bornes : plus de la moitié du capital public, 15 % privé au minimum.
Le capital minimum déroge au droit commun des sociétés anonymes. Par dérogation à l'article L. 224-2 du code de commerce, il doit être au moins égal à 225 000 euros lorsque l'objet inclut la construction d'immeubles à usage d'habitation, de bureaux ou de locaux industriels destinés à la vente ou à la location, et à 150 000 euros lorsqu'il porte sur l'aménagement (CGCT, art. L. 1522-3, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003).
La société publique locale se distingue sur trois points, et ces trois points se tiennent. Son capital est détenu en totalité par les collectivités et leurs groupements ; la réalisation de son objet concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires ; elle exerce ses activités exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire des collectivités et groupements qui en sont membres (CGCT, art. L. 1531-1). Elle prend, elle aussi, la forme d'une société anonyme. C'est l'absence totale de capital privé qui ouvre la voie à l'attribution de contrats sans mise en concurrence ; c'est la double exclusivité — pour le compte des seuls actionnaires, et sur leur territoire — qui interdit à une SPL de travailler pour une collectivité qui n'est pas à son capital. Pour les opérations d'aménagement existe une variante, la société publique locale d'aménagement : elle aussi société anonyme, elle est soumise, sous réserve de ses règles propres, au régime des SEM locales, et son objet doit concourir à au moins une compétence de chaque actionnaire (code de l'urbanisme, art. L. 327-1). Sur le cadre de ces opérations, voir les ZAC et opérations d'aménagement.
La société d'économie mixte à opération unique répond à une autre logique : elle n'est pas un outil permanent, mais le véhicule d'un seul contrat. Créée pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat dont l'objet unique ne peut être modifié pendant toute la durée de celui-ci, elle est dissoute de plein droit au terme du contrat, ou dès que l'objet de ce contrat est réalisé ou a expiré (CGCT, art. L. 1541-1). La collectivité y détient entre 34 % et 85 % du capital et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants ; la part de l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 % ; le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance est un représentant de la collectivité. Les missions de souveraineté sont hors de ce cadre.
La sélection de l'actionnaire privé obéit à un mécanisme propre : un unique appel public à la concurrence sert à la fois à choisir l'opérateur et à attribuer le contrat à la société, selon les procédures applicables aux marchés publics ou aux contrats de concession suivant la nature du contrat projeté (CGCT, art. L. 1541-2). L'avis d'appel à la concurrence comporte un document de préfiguration, et les statuts — ainsi que, le cas échéant, le pacte d'actionnaires — sont arrêtés et publiés à l'issue de la sélection. L'essentiel du montage se fige donc avant même la naissance de la société, d'autant que l'objet unique du contrat ne peut plus être modifié pendant toute sa durée (CGCT, art. L. 1541-1).
Reste le cas où la collectivité elle-même change. En cas de transformation, de fusion ou de rattachement de la collectivité actionnaire d'une SEMOP au sein d'une autre collectivité ou d'un groupement, comme en cas de transfert de la compétence qui fait l'objet du contrat, les actions sont cédées à leur valeur nominale, à la date à laquelle l'opération devient exécutoire (CGCT, art. L. 1541-3). Pour une SEM locale, la règle est plus souple : lorsque la commune a intégralement transféré la compétence à un établissement public de coopération intercommunale, ou que la loi l'attribue à la métropole de Lyon, elle peut rester au capital en cédant à l'établissement ou à la métropole plus des deux tiers des actions qu'elle détenait avant le transfert ; même règle pour un groupement actionnaire (CGCT, art. L. 1521-1). Pour une SPL, il faut vérifier qu'après le transfert la réalisation de l'objet concourt encore à au moins une compétence de chaque actionnaire (CGCT, art. L. 1531-1). Une fusion de communes ou un transfert de compétence à un établissement public de coopération intercommunale se prépare donc aussi du côté du capital des sociétés existantes.
Gouvernance et contrôle de la SEM locale et de la SPL
Les règles qui suivent ne valent pas que pour la SEM locale : sous réserve des dispositions propres de l'article L. 1531-1, les sociétés publiques locales sont soumises au titre du code consacré aux sociétés d'économie mixte locales (CGCT, art. L. 1531-1, dernier alinéa). La représentation au conseil, le rapport annuel des mandataires, la transmission au préfet, la délibération préalable et la saisine de la chambre régionale des comptes s'appliquent donc, en principe, à la SPL. Toute collectivité ou groupement actionnaire d'une société d'économie mixte locale a droit au moins à un représentant au conseil d'administration ou au conseil de surveillance, désigné en son sein par l'assemblée délibérante concernée. Le nombre de sièges revenant à l'ensemble des actionnaires publics est fixé par les statuts, dans une proportion au plus égale à leur part du capital, et ces sièges sont ensuite attribués en proportion du capital détenu par chaque collectivité ou groupement (CGCT, art. L. 1524-5, dans sa rédaction issue de la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025, en vigueur depuis le 24 décembre 2025). Ce texte ayant été retouché récemment, la répartition des sièges se vérifie sur la version en vigueur avant toute désignation ou modification des statuts.
Deux conséquences méritent d'être connues des élus concernés. La responsabilité civile qui résulte de l'exercice du mandat des représentants incombe à la collectivité ou au groupement dont ils sont les mandataires. En contrepartie, ces représentants soumettent au moins une fois par an un rapport écrit à l'organe délibérant, qui se prononce après un débat (CGCT, art. L. 1524-5). Ce rapport est la pièce par laquelle l'assemblée exerce concrètement son contrôle sur une société qu'elle ne dirige pas directement.
Deux décisions ne peuvent jamais être prises au seul niveau de la société. À peine de nullité, toute prise de participation directe d'une société d'économie mixte locale dans le capital d'une autre société fait préalablement l'objet d'un accord exprès des collectivités et groupements actionnaires disposant d'un siège au conseil d'administration ou au conseil de surveillance (CGCT, art. L. 1524-5). Et, toujours à peine de nullité, l'accord du représentant d'une collectivité sur une modification portant sur l'objet social, la composition du capital ou les structures des organes dirigeants ne peut intervenir sans une délibération préalable de l'assemblée approuvant la modification, le projet de modification étant annexé à la délibération transmise au préfet et soumise au contrôle de légalité (CGCT, art. L. 1524-1).
Le contrôle du préfet s'exerce sur deux terrains. Sur la légalité : les délibérations des organes de la SEM locale lui sont communiquées dans le mois de leur adoption, à peine de nullité (CGCT, art. L. 1524-1), et il défère au tribunal administratif la délibération communale qu'il estime illégale dans les deux mois de sa transmission, avec la possibilité, en matière de marchés et de délégation de service public, de demander dans les dix jours de la réception une suspension qui joue par elle-même (CGCT, art. L. 2131-6). Sur les finances : s'il estime qu'une délibération est de nature à augmenter gravement la charge financière ou le risque des collectivités actionnaires ou garantes d'un emprunt, il saisit la chambre régionale des comptes dans le mois de la réception, en informe simultanément la société et les assemblées délibérantes, et la chambre dispose d'un mois à compter de la saisine (CGCT, art. L. 1524-2). La chambre n'attend pas forcément le préfet : elle peut contrôler les organismes dans lesquels les collectivités détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants (code des juridictions financières, art. L. 211-8), ainsi que leurs filiales détenues dans les mêmes proportions (même code, art. L. 211-9). Son rapport d'observations définitives est communiqué à la société et, le cas échéant, transmis à l'ordonnateur de la collectivité actionnaire (même code, art. L. 243-4) : c'est une pièce utile, que la collectivité détient ou peut produire.
Financer la société après sa création : capital, compte courant, garanties
Après la création, la collectivité peut encore soutenir la société en sa qualité d'actionnaire, par deux voies : prendre part aux modifications de capital, par exemple en souscrivant à une augmentation, ou consentir un apport en compte courant d'associés, c'est-à-dire une avance de trésorerie faite par l'associé à la société (CGCT, art. L. 1522-4). Ces concours échappent au régime des aides aux entreprises du titre Ier du livre V du code (même article) ; le volet européen des aides publiques est une question distincte. Les textes visent les sociétés d'économie mixte locales. Les SPL étant soumises au titre du code consacré à ces sociétés, sous réserve de leurs règles propres (CGCT, art. L. 1531-1), la prudence commande de leur appliquer le même cadre.
L'apport en compte courant est le plus encadré. Une convention expresse fixe, à peine de nullité, la nature, l'objet et la durée de l'apport, son montant, ses conditions de remboursement et, le cas échéant, sa rémunération ou sa transformation en augmentation de capital. L'apport dure deux ans au plus, renouvelable une fois ; au terme, il est remboursé ou transformé en capital. Aucune nouvelle avance n'est accordée tant que la précédente n'a pas été remboursée ou incorporée au capital, et une avance ne peut pas servir à en rembourser une autre (CGCT, art. L. 1522-5). La transformation en capital ne peut pas porter la participation de la collectivité au-delà de la limite qui résulte de l'article L. 1522-2.
Deux verrous financiers s'ajoutent. L'ensemble des avances consenties par la collectivité à des sociétés d'économie mixte, y compris la nouvelle, ne dépasse pas 5 % des recettes réelles de la section de fonctionnement de son budget. Et aucune avance n'est possible lorsque, du fait des pertes constatées dans les documents comptables, les capitaux propres de la société sont devenus inférieurs à la moitié du capital social. L'assemblée délibère au vu de deux pièces : un rapport d'un de ses représentants au conseil d'administration ou de surveillance, et une délibération de ce conseil qui expose les motifs de l'apport et justifie son montant et sa durée (CGCT, art. L. 1522-5). Le second verrou se contrôle sur les documents comptables de la société avant la séance, pas après.
Reste la garantie d'emprunt. Constituée en société anonyme, la société est une personne de droit privé : une commune ne peut garantir son emprunt, ou le cautionner, que dans les conditions fixées au chapitre du code où figure l'article L. 2252-1 (CGCT, art. L. 2252-1). Pour le département et la région, l'article L. 1524-5 renvoie aux articles L. 3231-4 et L. 4253-1. Ces conditions se vérifient sur les textes en vigueur au jour de la délibération. Une fois la garantie accordée, une délibération de la société de nature à augmenter gravement le risque de la collectivité garante relève du contrôle financier du préfet décrit plus haut (CGCT, art. L. 1524-2).
Élus mandataires : rémunération et déport
Les élus qui représentent la collectivité au conseil de la société ne sont pas, de ce seul fait, considérés comme intéressés à l'affaire lorsque leur assemblée délibère sur ses relations avec elle (CGCT, art. L. 1524-5). Certaines décisions leur restent pourtant fermées. Lorsque la société est candidate à un contrat de la commande publique, ils ne participent ni à la commission d'appel d'offres, ni à la commission prévue à l'article L. 1411-5, ni à la délibération qui attribue le contrat. Ils ne prennent pas part non plus aux délibérations qui accordent à la société une aide relevant du titre Ier du livre V du code, consacré aux aides aux entreprises, ou une garantie d'emprunt, ni aux délibérations portant sur leur désignation ou sur leur rémunération (même article, dans sa rédaction issue de la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025).
La règle générale de l'article L. 1111-6, allégée par la même loi, ne vise plus que l'attribution d'un contrat de la commande publique et les commissions. Le texte propre aux SEM locales va donc plus loin, puisqu'il couvre aussi ces aides, les garanties d'emprunt et les délibérations sur la désignation ou la rémunération des mandataires ; il vaut pour la SPL par le renvoi de l'article L. 1531-1. En pratique, la liste des délibérations dont chaque élu mandataire doit se retirer se dresse à partir de l'article L. 1524-5, et pas du seul article L. 1111-6.
Toute rémunération ou tout avantage particulier que ces élus perçoivent à ce titre suppose une délibération expresse de l'assemblée qui les a désignés. Cette délibération fixe le montant maximum et la nature des fonctions qui les justifient (CGCT, art. L. 1524-5). La délibération à laquelle a pris part un conseiller intéressé à l'affaire est illégale (CGCT, art. L. 2131-11). Le risque dépasse le contentieux administratif : l'article L. 1524-5, qui vise lui-même l'article 432-12 du code pénal, n'écarte l'intérêt à l'affaire que « de ce seul fait », c'est-à-dire de la seule qualité de mandataire, et lorsque la collectivité délibère sur ses relations avec la société. Voir le conflit d'intérêts et son volet pénal.
Attribuer un contrat à la société : quand la mise en concurrence s'impose
La quasi-régie, que l'on appelle aussi contrat « in house », permet à un pouvoir adjudicateur d'attribuer un marché ou une concession à une personne morale sans publicité ni mise en concurrence préalables. Elle suppose trois conditions cumulatives, rédigées dans les mêmes termes pour les marchés publics et pour les contrats de concession : le pouvoir adjudicateur exerce sur la personne morale un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services ; celle-ci réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui lui sont confiées ; et elle ne comporte pas de participation directe de capitaux privés à son capital, sous la réserve des participations sans capacité de contrôle ou de blocage requises par la loi (CCP, art. L. 2511-1 et L. 3211-1).
C'est la troisième condition qui sépare définitivement les deux premières formes. La SEM locale comporte, par construction, au moins 15 % de capital privé (CGCT, art. L. 1522-2) : la condition n'est jamais remplie, et un contrat ne peut lui être attribué qu'au terme d'une procédure de mise en concurrence. La SPL, dont le capital est intégralement public (CGCT, art. L. 1531-1), peut en revanche se voir confier un contrat en quasi-régie, sous réserve que les deux autres conditions soient réunies. Présenter l'inverse dans un rapport de présentation fragilise la délibération d'attribution elle-même, qui peut être déférée par le préfet puis annulée.
Le contrôle analogue ne se présume pas davantage. Le Conseil d'État juge que, pour être regardée comme exerçant un tel contrôle conjointement avec les autres personnes publiques actionnaires, la collectivité doit participer non seulement au capital de la société, mais également à ses organes de direction (CE, 6 novembre 2013, n° 365079). Dans cette affaire, l'attribution d'une convention d'aménagement à une société publique locale d'aménagement a été jugée irrégulière et la résiliation de la convention a été ordonnée dans un délai de trois mois. Une participation symbolique, prise sans siège ni voix réelle au conseil, ne sécurise donc rien.
Un vice plus discret fragilise aussi les contrats : l'objet social. En 2018, le Conseil d'État jugeait la participation d'une collectivité à une société publique locale exclue lorsqu'elle n'exerçait pas l'ensemble des compétences sur lesquelles porte l'objet social (CE, 14 novembre 2018, n° 405628). Le législateur a ensuite retenu un critère plus souple : depuis la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019, il suffit que la réalisation de l'objet concoure à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires (CGCT, art. L. 1531-1 pour la SPL ; art. L. 1522-1, 3°, pour la SEM). Cette règle s'applique aussi aux sociétés constituées auparavant, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée (loi n° 2019-463, art. 4). La vérification porte donc sur deux points. Chaque actionnaire détient-il réellement une compétence à laquelle concourt la réalisation de l'objet ? Et, lorsque l'objet inclut plusieurs activités, sont-elles complémentaires (CGCT, art. L. 1521-1 et L. 1531-1) ? Un objet trop large, fait d'activités sans lien entre elles ou dont la réalisation ne sert aucune compétence de l'un des actionnaires, reste fragile, et avec lui chaque contrat attribué en quasi-régie. La comparaison se fait ligne à ligne, entre l'article des statuts qui définit l'objet et les compétences statutaires de chaque actionnaire.
Pour la SEMOP, la question ne se pose pas dans ces termes : la mise en concurrence est intégrée au montage lui-même, puisqu'un unique appel public à la concurrence sert à sélectionner l'actionnaire opérateur et à attribuer le contrat (CGCT, art. L. 1541-2). Le contentieux se déplace alors sur la procédure de sélection et sur le contenu du document de préfiguration.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Définition de la société d'économie mixte locale : association de la collectivité à une ou plusieurs personnes privées, dans le champ de ses compétences, avec exigence de complémentarité lorsque l'objet inclut plusieurs activités ; la commune qui a intégralement transféré la compétence à un établissement public de coopération intercommunale, ou dont la compétence est attribuée par la loi à la métropole de Lyon, peut rester au capital en leur cédant plus des deux tiers de ses actions, règle applicable aussi au groupement actionnaire.
Trois conditions cumulatives de la prise de participation : forme de société anonyme, détention publique, séparément ou à plusieurs, de plus de la moitié du capital et des voix, lien avec au moins une compétence de chaque actionnaire public.
Plancher de l'actionnariat privé d'une société d'économie mixte locale : au moins 15 % du capital social hors collectivités et groupements.
Société publique locale : capital intégralement public, objet rattaché à une compétence de chaque actionnaire, activité exercée exclusivement pour leur compte et sur leur territoire, forme de société anonyme ; soumission au titre II relatif aux SEM locales, sous réserve de ces règles propres.
Société d'économie mixte à opération unique : objet unique non modifiable pendant le contrat, capital public compris entre 34 % et 85 % et 34 % au moins des voix, part privée d'au moins 15 %, présidence publique, dissolution de plein droit au terme du contrat.
Cession des actions à leur valeur nominale en cas de transformation, de fusion ou de rattachement de la collectivité actionnaire, ou de transfert de la compétence objet du contrat, à la date où l'opération devient exécutoire.
Communication au préfet, dans le mois de leur adoption et à peine de nullité, des délibérations des organes d'une société d'économie mixte locale ; délibération préalable obligatoire de l'assemblée avant tout accord sur une modification de l'objet social, du capital ou des organes dirigeants.
Saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet dans le mois de la réception lorsque la délibération augmente gravement la charge financière ou le risque des collectivités actionnaires ou garantes, avis de la chambre dans le mois de la saisine.
Droit de chaque collectivité actionnaire à au moins un représentant au conseil et répartition des sièges en proportion du capital, responsabilité civile du mandat supportée par la collectivité mandante, rapport écrit annuel débattu par l'assemblée, nullité de toute prise de participation dans une autre société sans accord exprès préalable ; rémunération des représentants subordonnée à une délibération expresse ; retrait des élus mandataires lorsque la société est candidate à un contrat de la commande publique, ou lorsque la collectivité lui accorde une aide relevant du titre Ier du livre V ou une garantie d'emprunt, ainsi que des délibérations portant sur leur désignation ou leur rémunération.
Déféré préfectoral contre l'acte de la commune dans les deux mois de sa transmission, demande de suspension dans les dix jours de sa réception en matière de marchés et de délégation de service public, acte redevenant exécutoire au terme d'un mois si le juge des référés n'a pas statué.
Code de la commande publique, article L. 2511-1
Quasi-régie en matière de marchés publics : contrôle analogue, plus de 80 % de l'activité réalisée dans le cadre des tâches confiées, absence de participation directe de capitaux privés au capital.
Code de la commande publique, article L. 3211-1
Mêmes conditions de quasi-régie pour les contrats de concession, ce qui aligne le régime de l'attribution quel que soit le type de contrat envisagé.
Autres textes cités (14)
Capital social minimum, par dérogation à l'article L. 224-2 du code de commerce : 225 000 euros pour la construction d'immeubles destinés à la vente ou à la location, 150 000 euros pour l'aménagement.
Unique appel public à la concurrence servant à la fois à sélectionner l'actionnaire opérateur et à attribuer le contrat, document de préfiguration joint à l'avis, publication des statuts et du pacte d'actionnaires à l'issue de la sélection.
CE, 7e et 2e sous-sections réunies, 6 novembre 2013, n° 365079
Le contrôle analogue exige que la collectivité participe non seulement au capital de la société mais également à ses organes de direction ; dans cette affaire, convention d'aménagement à résilier dans un délai de trois mois.
CE, 3e et 8e chambres réunies, 14 novembre 2018, n° 405628
Solution antérieure à la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 : la participation d'une collectivité ou d'un groupement à une société publique locale était exclue lorsqu'il n'exerçait pas l'ensemble des compétences couvertes par l'objet social. Le critère en vigueur est plus souple : au moins une compétence de chaque actionnaire (CGCT, art. L. 1531-1).
Loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l'actionnariat des entreprises publiques locales
Introduit le critère selon lequel la réalisation de l'objet concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires (SPL, SEM, SPLA) ; applicable aux sociétés constituées avant sa publication, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée (art. 4).
Concours financiers des collectivités actionnaires à la SEM locale : participation aux modifications de capital et apports en compte courant d'associés, hors du régime des aides du titre Ier.
Apport en compte courant d'associés : convention expresse à peine de nullité, deux ans renouvelable une fois, pas de nouvelle avance avant remboursement ou incorporation, plafond de 5 % des recettes réelles de fonctionnement, interdiction si les capitaux propres sont inférieurs à la moitié du capital social, délibération au vu d'un rapport du représentant et d'une délibération du conseil de la société.
Une commune ne peut accorder à une personne de droit privé une garantie d'emprunt ou son cautionnement que dans les conditions fixées par le chapitre où figure cet article.
Représentants des collectivités dans les organes d'autres personnes morales : non intéressés du seul fait de leur désignation s'ils ne perçoivent ni rémunération ni avantages particuliers à ce titre, mais exclus des décisions attribuant un contrat de la commande publique à la personne morale et des commissions d'appel d'offres ou de l'article L. 1411-5 lorsqu'elle est candidate (rédaction issue de la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025).
Illégalité des délibérations auxquelles a pris part un conseiller intéressé à l'affaire ; la simple présence à la réunion ne vaut pas participation ; les représentants déportés en application de l'article L. 1111-6 ne comptent pas dans le quorum (rédaction en vigueur depuis le 24 décembre 2025).
Code des juridictions financières, article L. 211-8
Contrôle par la chambre régionale des comptes des organismes dans lesquels les collectivités détiennent plus de la moitié du capital ou des voix, ou auxquels elles apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros.
Code des juridictions financières, article L. 211-9
Extension du contrôle de la chambre régionale des comptes aux filiales détenues à plus de la moitié du capital ou des voix par ces organismes.
Code des juridictions financières, article L. 243-4
Rapport d'observations définitives communiqué au représentant de l'organisme contrôlé et, le cas échéant, transmis à l'ordonnateur de la collectivité qui détient une partie de son capital ou de ses voix.
Code de l'urbanisme, article L. 327-1
Sociétés publiques locales d'aménagement : sociétés anonymes soumises au titre II du livre V de la première partie du CGCT sous réserve de leurs règles propres, objet concourant à au moins une compétence de chaque actionnaire (version en vigueur depuis le 28 novembre 2025).
Erreurs fréquentes
Croire qu'une SEM locale peut recevoir un contrat en quasi-régie
L'attribution sans publicité ni mise en concurrence suppose l'absence de participation directe de capitaux privés au capital (CCP, art. L. 2511-1 et L. 3211-1). Or une société d'économie mixte locale comporte nécessairement au moins 15 % de capital privé (CGCT, art. L. 1522-2). La condition ne peut donc jamais être remplie, quelle que soit la qualité du contrôle exercé par ailleurs. C'est la confusion la plus fréquente entre les deux sigles, et elle expose la délibération communale d'attribution au déféré du préfet, dans les deux mois de sa transmission (CGCT, art. L. 2131-6).
Rédiger largement l'objet social d'une SPL
Un objet social étendu paraît prudent : il éviterait de modifier les statuts à chaque nouvelle activité. Le calcul reste risqué. Depuis la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019, un actionnaire n'a plus à exercer toutes les compétences couvertes par l'objet ; mais la réalisation de cet objet doit concourir à l'exercice d'au moins une compétence de chacun d'eux, et plusieurs activités doivent être complémentaires (CGCT, art. L. 1531-1). Un objet large, fait d'activités sans lien entre elles ou dont la réalisation ne sert aucune compétence de l'un des actionnaires, reste donc exposé. L'objet se rédige au plus près des compétences réellement détenues, en vérifiant le rattachement pour chaque actionnaire, y compris le plus petit.
Prendre des actions sans siéger réellement au conseil
Une participation symbolique, prise pour « entrer dans le tour de table », ne caractérise pas le contrôle analogue : la collectivité doit participer non seulement au capital, mais aussi aux organes de direction de la société (CE, 6 novembre 2013, n° 365079). Dans cette affaire, la résiliation de la convention d'aménagement a été ordonnée dans un délai de trois mois. La participation effective se démontre : convocations, présences, procès-verbaux, délibérations de désignation du représentant.
Modifier le capital, l'objet ou les dirigeants d'une SEM locale sans délibération préalable
L'accord donné par le représentant de la collectivité à une modification de l'objet social, de la composition du capital ou des structures des organes dirigeants est nul s'il n'a pas été précédé d'une délibération de l'assemblée approuvant la modification, le projet étant annexé à la délibération transmise au préfet (CGCT, art. L. 1524-1). Même logique pour la création d'une filiale : toute prise de participation directe de la société dans le capital d'une autre société exige, à peine de nullité, l'accord exprès préalable des collectivités et groupements actionnaires disposant d'un siège au conseil d'administration ou au conseil de surveillance (CGCT, art. L. 1524-5). Le vote en assemblée générale se prépare donc au conseil municipal ou communautaire, et non l'inverse.
Laisser l'administrateur de la SPL voter l'attribution du contrat à la société
L'élu qui siège au conseil d'administration de la SPL connaît le dossier mieux que quiconque ; c'est justement pour cela qu'il ne vote pas. Il ne participe pas aux décisions de la collectivité qui attribuent à la société un contrat de la commande publique (CGCT, art. L. 1111-6, II ; l'article L. 1524-5, applicable à la SPL par le renvoi de l'article L. 1531-1, vise pour sa part la société « candidate » à un contrat de la commande publique). Au conseil municipal, sa seule présence à la réunion ne vaut pas participation, et l'élu qui se retire en application de l'article L. 1111-6 n'est pas compté parmi les membres en exercice pour le calcul du quorum (CGCT, art. L. 2131-11). Son vote, lui, méconnaît cette règle et fait peser un risque contentieux sur la délibération d'attribution, puis sur le contrat conclu sur son fondement. Le procès-verbal mentionne donc, nom par nom, que chaque administrateur concerné n'a pas pris part au vote.
Renouveler une avance en compte courant avant son remboursement
La société n'a pas remboursé l'avance consentie il y a deux ans ; la collectivité en vote une nouvelle, ou renouvelle la première une deuxième fois. Les deux sont exclus : l'apport n'est renouvelable qu'une fois, aucune nouvelle avance n'est accordée avant que la précédente ait été remboursée ou incorporée au capital, et une avance ne peut pas servir à en rembourser une autre (CGCT, art. L. 1522-5). Au terme, il ne reste que deux issues : le remboursement ou la transformation en augmentation de capital (même article). L'assemblée se prononce sur cette transformation, comme sur l'octroi et le renouvellement, au vu d'un rapport d'un représentant de la collectivité au conseil de la société et d'une délibération de ce conseil (même article). Et si la transformation modifie la composition du capital, l'accord du représentant de la collectivité suppose, à peine de nullité, une délibération préalable de son assemblée approuvant la modification (CGCT, art. L. 1524-1).
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Les statuts de la société dans leur version en vigueur, avec l'historique de leurs modifications, et le pacte d'actionnaires s'il en existe un
La délibération de création ou de prise de participation, son rapport de présentation et l'accusé de transmission au préfet portant sa date ; pour un apport en compte courant, la convention d'apport, le rapport du représentant au conseil de la société et la délibération de ce conseil exposant les motifs de l'apport (CGCT, art. L. 1522-5)
Le tableau de répartition du capital et des droits de vote, actionnaire par actionnaire, à la date de l'opération contestée
Les procès-verbaux du conseil d'administration ou de surveillance, la délibération désignant les représentants de la collectivité et, pour une SEM locale, leur rapport écrit annuel avec la délibération qui s'est prononcée après débat (CGCT, art. L. 1524-5) et, le cas échéant, le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la société (code des juridictions financières, art. L. 243-4)
Pour une SEMOP : l'avis d'appel à la concurrence, le document de préfiguration et les statuts publiés à l'issue de la sélection (CGCT, art. L. 1541-2)
Le contrat attribué à la société, ses annexes et, le cas échéant, l'analyse ayant conclu à l'absence de mise en concurrence
Questions fréquentes
Peut-on confier un marché à une SEM locale sans mise en concurrence ?
Non. La quasi-régie exige que la société ne comporte pas de participation directe de capitaux privés à son capital (CCP, art. L. 2511-1 et L. 3211-1), alors que la part des actionnaires autres que les collectivités et leurs groupements est d'au moins 15 % dans une société d'économie mixte locale (CGCT, art. L. 1522-2). Le contrat doit donc être attribué au terme d'une procédure de mise en concurrence. Une société publique locale, dont le capital est intégralement public (CGCT, art. L. 1531-1), peut en revanche y prétendre si le contrôle analogue et le seuil d'activité sont établis.
Quel capital faut-il réunir pour créer une SEM locale ?
Le capital social doit être au moins égal à 225 000 euros lorsque l'objet inclut la construction d'immeubles à usage d'habitation, de bureaux ou de locaux industriels destinés à la vente ou à la location, et à 150 000 euros lorsqu'il porte sur l'aménagement, par dérogation à l'article L. 224-2 du code de commerce (CGCT, art. L. 1522-3, rédaction issue de l'ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003). Sa répartition est doublement contrainte : les collectivités et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix (CGCT, art. L. 1522-1), et les autres actionnaires au moins 15 % (CGCT, art. L. 1522-2).
Que devient une SEMOP lorsque le contrat prend fin ou que la compétence est transférée ?
La société est dissoute de plein droit au terme du contrat, ou dès que l'objet de celui-ci est réalisé ou a expiré (CGCT, art. L. 1541-1). Si la collectivité actionnaire fait l'objet d'une transformation, d'une fusion ou d'un rattachement, ou si la compétence objet du contrat est transférée, elle cède ses actions à leur valeur nominale à la date à laquelle l'opération devient exécutoire (CGCT, art. L. 1541-3). L'objet unique du contrat, lui, ne peut être modifié pendant toute sa durée : une évolution du besoin ne se traite pas par extension de l'objet social.
La commune peut-elle prêter de la trésorerie à sa SEM ?
Oui, par la voie que le code organise pour l'actionnaire : l'apport en compte courant d'associés (CGCT, art. L. 1522-4). Son cadre est strict : convention expresse à peine de nullité, deux ans au plus renouvelables une fois, plafond de 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour l'ensemble des avances de la commune aux sociétés d'économie mixte, interdiction lorsque les capitaux propres de la société sont devenus inférieurs à la moitié du capital social (CGCT, art. L. 1522-5). La commune peut aussi participer à une augmentation de capital (CGCT, art. L. 1522-4) ou garantir un emprunt de la société, dans les conditions fixées au chapitre du code où figure l'article L. 2252-1.
La commune a transféré la compétence à l'intercommunalité : doit-elle vendre ses actions de la SEM ?
Pas nécessairement toutes. Si l'objet de la SEM locale relève d'une compétence que la commune a intégralement transférée à un établissement public de coopération intercommunale, ou que la loi attribue à la métropole de Lyon, elle peut rester au capital. Il faut pour cela qu'elle cède à cet établissement ou à la métropole plus des deux tiers des actions qu'elle détenait avant le transfert. La même règle vaut pour un groupement actionnaire (CGCT, art. L. 1521-1). La SEMOP obéit à une autre règle : cession des actions à leur valeur nominale (CGCT, art. L. 1541-3). Pour une SPL, vérifiez qu'après le transfert la réalisation de l'objet concourt encore à au moins une compétence de chaque actionnaire (CGCT, art. L. 1531-1).
Une société à créer, ou un contrat déjà attribué ?
Transmettez les statuts, la délibération et son accusé de transmission au préfet à Marie Stass : la répartition du capital, l'objet social et la composition des organes de direction se vérifient d'abord sur ces pièces. L'examen porte ensuite sur les délais de transmission et de déféré, qui se comptent à partir de dates précises.