Une décision annulée pour incompétence ou pour vice de procédure n’ouvre pas, à elle seule, droit à réparation : le juge recherche si la même décision aurait pu légalement être prise et l’aurait été. Par une décision inédite du 12 octobre 2026, le Conseil d’État précise une limite de ce raisonnement : il ne peut pas servir à nier le lien de causalité lorsque l’acte annulé retirait une autorisation implicite après l’expiration du délai de retrait, puisque la même décision ne pouvait plus être prise régulièrement.
Une annulation pour la forme n’emporte pas l’indemnisation
L’annulation d’une décision administrative règle la question de sa légalité. La demande d’argent en est une autre : elle est portée devant le juge du plein contentieux et suppose que le préjudice invoqué soit la conséquence directe de l’illégalité. Les conditions de la responsabilité pour faute, à savoir la faute, le préjudice et le lien de causalité, doivent être réunies ; lorsque l’illégalité tient à la forme ou à la compétence, c’est sur la troisième que porte le raisonnement examiné ici.
Un vice de procédure ou une incompétence ne disent rien, par eux-mêmes, du bien-fondé de la mesure : lorsque la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, le préjudice allégué ne peut être regardé comme la conséquence directe de l’illégalité (CE, 12 octobre 2026, n° 498435, point 4). Le juge saisi d’un recours indemnitaire pose donc une question distincte de celle qui a conduit à l’annulation.
Le test de la même décision : deux questions cumulées
Le Conseil d’État a formulé ce raisonnement pour les sanctions dans une décision publiée au recueil Lebon (CE, 18 novembre 2015, n° 380461). Saisi de moyens en ce sens, le juge de plein contentieux détermine d’abord la nature de l’irrégularité de procédure, puis recherche, compte tenu de sa nature et de sa gravité, si la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière, s’agissant tant du principe de la sanction que de son quantum. L’affaire concernait douze jours de cellule disciplinaire, sanction retirée après avoir été exécutée, pour irrégularité de procédure ; le jugement du tribunal administratif qui avait rejeté la demande d’indemnité sans rechercher la nature de l’irrégularité ni son influence possible sur le principe ou le quantum de la sanction a été annulé pour erreur de droit.
La décision du 12 octobre 2026 énonce le même raisonnement en termes généraux, pour toute décision entachée d’incompétence ou d’un vice de procédure (CE, 12 octobre 2026, n° 498435, point 4). Le juge recherche, « en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties », si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente ou dans le cadre d’une procédure régulière. Dans l’affirmative, le préjudice allégué ne peut être regardé comme la conséquence directe de l’illégalité.
Le test est donc double : une possibilité juridique (la décision pouvait-elle légalement être prise ?) et une probabilité concrète (l’aurait-elle été ?). La décision ne dit pas à quelle partie incombe la preuve.
L’affaire Mme L. : un retrait présenté comme un refus
Mme L. avait demandé, le 2 avril 2013, l’autorisation d’ouvrir un établissement d’accueil d’enfants de moins de six ans. Faute de demande de complément, le dossier était réputé complet au bout d’un mois, et le silence gardé pendant trois mois supplémentaires a fait naître une autorisation implicite, selon le code de la santé publique tel que le cite le Conseil d’État ; le point 6 de la décision la désigne comme la décision du 3 août 2013.
Par un arrêté du 12 février 2014, la présidente du conseil général du Rhône a formellement rejeté la demande. La cour administrative d’appel de Lyon a annulé cet arrêté le 18 juillet 2019, au motif qu’il était intervenu sans procédure contradictoire préalable, et l’a regardé comme procédant au retrait de l’autorisation implicite (point 5).
Mme L. a ensuite demandé réparation. Par un arrêt du 11 juin 2024, la cour administrative d’appel de Lyon a jugé que la même décision de retrait aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière, et en a déduit l’absence de lien de causalité entre la faute commise et les préjudices allégués.
La limite : une décision que l’administration ne pouvait plus prendre
Le Conseil d’État censure ce raisonnement pour erreur de droit (point 5). Le retrait était régi par l’article 23 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, alors en vigueur et cité au point 3 : une décision implicite d’acceptation ne pouvait être retirée que pour illégalité et, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’avait été mise en œuvre, « pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision ». Ce délai, comme Mme L. le relevait dans ses écritures d’appel, était dépassé le 12 février 2014.
Le test suppose que l’administration aurait pu reprendre la même décision régulièrement. Or, une fois le délai expiré, aucune procédure, si régulière fût-elle, ne lui permettait plus de retirer l’autorisation. La première branche du test, la possibilité légale, faisait défaut : la cour ne pouvait donc pas s’appuyer sur la même décision pour écarter le lien de causalité.
L’apport est là : le vice sanctionné était un défaut de contradictoire, mais le test ne se limite pas à vérifier que ce vice aurait pu être évité. Il porte sur la possibilité que la même décision intervienne légalement, et dans cette affaire le délai de retrait l’excluait.
Ce que la décision ne tranche pas
La décision est inédite au recueil Lebon, ce qui invite à la prudence sur sa portée. Elle ne casse l’arrêt de 2024 qu’en tant qu’il statue sur les conclusions dirigées contre la métropole de Lyon, qui exerce désormais les compétences du département sur son ressort, et renvoie l’affaire dans cette mesure à la cour administrative d’appel de Lyon. Aucune indemnité n’est allouée au titre des préjudices invoqués ; l’indemnisation de Mme L. n’est pas acquise.
Deux arguments restent en débat. La métropole soutenait que l’autorisation implicite avait été obtenue par fraude, et qu’elle pouvait être abrogée à tout moment dès lors que les conditions d’ouverture n’étaient plus remplies. Le Conseil d’État ne les tranche pas : il refuse de les substituer en cassation au motif erroné de la cour, parce qu’ils impliquent l’appréciation de circonstances de fait (point 6). En droit actuel, l’article L. 241-2 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que, par dérogation aux dispositions du titre relatif à la sortie de vigueur des actes, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ; cet article n’est pas celui qui régissait les faits de l’espèce. La décision ne cite aucun texte sur ce point, et rien ne permet de dire que la fraude est établie. Les autres moyens du pourvoi, relatifs notamment au préjudice moral, n’ont pas été examinés (point 7).
En droit actuel : quatre mois, et trois en urbanisme
L’article 23 de la loi de 2000 a été abrogé par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015. Le droit commun figure désormais à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, en vigueur depuis le 1er janvier 2016 : l’administration ne peut retirer ou abroger une décision créatrice de droits, de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers, que si elle est illégale et dans les quatre mois suivant sa prise. Des textes spéciaux dérogent à ce délai : en urbanisme, l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme limite le retrait d’un permis de construire, tacite ou explicite, aux permis illégaux et à trois mois suivant leur date.
La décision de 2026 statue sur le régime de la loi de 2000 ; elle ne se prononce pas sur l’application de ce raisonnement aux délais actuels. Une annulation obtenue pour vice de procédure ne dit rien, à elle seule, de la suite indemnitaire : le point de savoir si l’administration pouvait encore légalement reprendre la même décision conditionne le débat sur le lien de causalité. Dans l’affaire Mme L., les éléments de ce débat apparaissaient dès le recours pour excès de pouvoir, puisque la cour avait regardé l’arrêté comme un retrait dès 2019. Si ce lien est admis, restent l’évaluation du préjudice et la question de la prescription quadriennale, qui porte sur la créance elle-même.
À retenir
- Après une annulation pour incompétence ou vice de procédure, le juge recherche si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise ; si oui, le préjudice n’est pas la conséquence directe de l’illégalité.
- Pour une sanction, cette recherche porte sur la nature et la gravité de l’irrégularité, et sur le principe comme sur le quantum de la sanction (CE, 18 novembre 2015, n° 380461, Lebon).
- Selon une décision inédite du 12 octobre 2026 (n° 498435), le test ne peut pas écarter le lien de causalité lorsque l’acte annulé retirait une autorisation implicite après l’expiration du délai de retrait : la même décision ne pouvait plus être prise régulièrement.
- Cassation partielle et renvoi à la cour administrative d’appel de Lyon : fraude et abrogation restent en débat, l’indemnisation n’est pas acquise.
- Le délai de deux mois de la loi de 2000 a été remplacé par les quatre mois de l’article L. 242-1 du CRPA, sous réserve des textes spéciaux, comme l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme (trois mois).
