Responsabilité pour faute de l'administration
Un refus qui vous a coûté un chantier, un dossier oublié pendant des mois, un renseignement erroné donné par un service, un soin qui tourne mal dans un hôpital public : quand l'administration cause un dommage, la réparation ne se demande pas comme devant le juge civil. Depuis 1873, il est acquis que la responsabilité qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public « ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier » et qu'« elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service » ; le litige relève du juge administratif (TC, 8 février 1873, Blanco, n° 00012). Ces règles sont, pour l'essentiel, l'œuvre du juge : aucun texte ne définit la faute, ne distingue la faute simple de la faute lourde, ni ne fixe de montant. Trois éléments doivent être réunis : une faute, un préjudice, un lien entre les deux.
Le chemin procédural, lui, est écrit, et il commence loin du tribunal. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1, deuxième alinéa). Il faut donc d'abord écrire à l'administration et chiffrer ce que vous réclamez. Son silence ne joue pas en votre faveur : par dérogation à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet lorsque la demande présente le caractère d'une réclamation et lorsqu'elle présente un caractère financier, ce qui est le cas d'une demande d'indemnisation (CRPA, art. L. 231-4, 2° et 3°). À compter de la naissance de ce rejet implicite, vous disposez de deux mois pour saisir le tribunal administratif ; un refus exprès intervenu pendant cette période fait à nouveau courir le délai (CJA, art. R. 421-2).
Un second compte à rebours court en parallèle, et il ne mesure pas la même chose : les créances sur l'État, les départements et les communes, comme celles sur les établissements publics dotés d'un comptable public, sont prescrites si elles n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Deux mois pour attaquer un refus, quatre ans pour que la créance elle-même ne s'éteigne pas : confondre les deux coûte cher. Enfin, devant le tribunal, les requêtes qui tendent au paiement d'une somme d'argent doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentées par un avocat (CJA, art. R. 431-2).
Délais
Avant toute requête
Demande préalable d'indemnisation, adressée à l'administration
Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1, deuxième alinéa). Tant que cette demande chiffrée n'a pas été faite, il n'existe aucune décision à attaquer.
2 mois = refus
Silence de l'administration sur votre demande chiffrée
Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet lorsque la demande présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif, et lorsqu'elle présente un caractère financier (CRPA, art. L. 231-4, 2° et 3°). Une demande d'indemnisation réunit ces deux caractères.
2 mois
Saisine du tribunal administratif après le refus
Deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (CJA, art. R. 421-1, premier alinéa) et, lorsque le refus est implicite, deux mois à compter de la date à laquelle est née la décision implicite de rejet ; si une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours (CJA, art. R. 421-2).
4 ans
Prescription de la créance sur la personne publique
Sont prescrites les créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Le point de départ n'est pas le jour du dommage, mais le 1er janvier qui suit l'acquisition des droits.
Les deux mois et les quatre ans ne mesurent pas la même chose et ne partent pas du même jour : les deux mois sanctionnent l'inaction face à une décision de refus (CJA, art. R. 421-1 et R. 421-2), les quatre ans éteignent la créance elle-même (loi n° 68-1250, art. 1er). Une idée reçue tenace veut qu'à défaut de refus écrit, aucun délai ne coure : elle ne vaut plus, pour les requêtes enregistrées depuis le 1er janvier 2017, que dans deux cas limitativement énumérés, le contentieux de l'excès de pouvoir lorsque la mesure sollicitée suppose une décision ou un avis d'assemblées locales ou d'organismes collégiaux, et la réclamation tendant à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative (CJA, art. R. 421-3). Deux soupapes existent en revanche lorsque l'administration a mal fait son travail. Les délais de recours ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision (CJA, art. R. 421-5). Et ils ne sont pas opposables lorsque l'accusé de réception n'a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées, sauf si une décision expresse a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel peut naître une décision implicite (CRPA, art. L. 112-6). Dans tous les cas, c'est à vous d'établir la date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, à l'appui de la requête (CJA, art. R. 421-2). Un calendrier échappe à la prescription quadriennale : les actions mettant en cause la responsabilité des professionnels et des établissements de santé à l'occasion d'actes de prévention, de diagnostic ou de soins se prescrivent par dix ans à compter de la consolidation du dommage (CSP, art. L. 1142-28), et non du soin lui-même.
Faute, préjudice, lien de causalité : ce que vous devez établir
La faute n'est définie par aucun texte général. Le juge la caractérise dossier par dossier, à partir de faits établis. La décision Époux V. montre la démarche : après avoir relevé les erreurs commises lors d'une intervention, le Conseil d'État juge que « les erreurs ainsi commises, qui ont été selon les rapports d'expertise la cause de l'accident survenu à Mme V., constituent une faute médicale de nature à engager la responsabilité de l'hôpital » (CE, Assemblée, 10 avril 1992, n° 79027). Trois choses s'y lisent : des faits précis, une expertise qui les relie au dommage, et seulement ensuite la qualification de faute. L'ordre compte. Une réclamation qui affirme la faute sans l'adosser à des pièces ne donne rien au juge.
La faute peut tenir à une décision illégale, à un retard, à une carence dans la surveillance ou le contrôle, à un renseignement erroné, à un mauvais fonctionnement du service. Pour certaines activités, le juge exige traditionnellement une faute d'une particulière gravité, là où une faute simple suffit ailleurs. Ce partage est entièrement l'œuvre de la jurisprudence : il ne se déduit d'aucun article de code et se vérifie activité par activité, à la date où vous agissez. Il se combine avec une autre distinction, elle aussi dégagée par le juge, entre la faute qui se rattache au service et la faute personnelle de l'agent : c'est elle qui commande vers qui diriger la demande.
Le législateur pose parfois lui-même le principe. C'est le cas en matière de soins : hors le cas où leur responsabilité est encourue en raison d'un défaut d'un produit de santé, les professionnels de santé ainsi que tout établissement, service ou organisme dans lesquels sont réalisés des actes individuels de prévention, de diagnostic ou de soins « ne sont responsables des conséquences dommageables d'actes de prévention, de diagnostic ou de soins qu'en cas de faute » (CSP, art. L. 1142-1). Dans ce domaine, la faute est donc la règle. Restent les deux autres éléments, qui se construisent avec des pièces et non avec des adjectifs : un préjudice qui vous est propre et que vos justificatifs chiffrent poste par poste, et un lien entre la faute et ce préjudice, qui se démontre et ne se déduit pas de la seule chronologie.
La demande préalable : l'étape qui commande tout le reste
La règle est brève et elle vise toutes les demandes d'argent : lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1, deuxième alinéa). C'est ce qu'on appelle la liaison du contentieux. Concrètement, vous adressez à l'autorité compétente une demande écrite qui expose les faits, la faute reprochée, les préjudices, et qui les chiffre poste par poste. Cette demande n'est pas une formalité : elle fixe le périmètre de ce qui pourra être réclamé ensuite, et sa date ouvre tout le calendrier.
L'administration peut refuser expressément, ou se taire. Son silence ne vous est pas favorable : par dérogation à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet lorsque la demande présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif, et lorsqu'elle présente un caractère financier (CRPA, art. L. 231-4, 2° et 3°). Un rejet naît donc au terme de ces deux mois, et l'intéressé dispose alors d'un délai de deux mois pour former un recours, à compter de la date à laquelle est née cette décision implicite ; si un refus exprès intervient avant l'expiration de cette période, il fait à nouveau courir le délai de recours (CJA, art. R. 421-2). Envoyez la demande par un moyen qui date sa réception et conservez-en la preuve : le même article impose d'établir, à l'appui de la requête, la date du dépôt de la demande à l'administration.
Deux correctifs jouent en votre faveur lorsque l'administration a mal fait son travail. D'une part, les délais de recours ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision (CJA, art. R. 421-5). D'autre part, les délais ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation, sauf lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite (CRPA, art. L. 112-6). Ces deux articles sauvent des dossiers, mais ils se vérifient pièce en main, sur le courrier reçu et sur l'accusé de réception : ils ne se supposent pas.
La prescription quadriennale : le compte à rebours que l'on découvre trop tard
Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ; il en va de même des créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Ce décalage du point de départ au 1er janvier suivant surprend souvent. Retenez surtout la question qu'il oblige à poser : à quelle date les droits ont-ils été acquis ? Elle se discute lorsque le dommage ne se révèle ou ne s'aggrave que plus tard.
La prescription s'interrompt, et c'est une raison concrète d'écrire tôt. Elle est interrompue par toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors qu'elle a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement ; un nouveau délai de quatre ans court alors à compter du premier jour de l'année suivant celle de l'interruption et, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, à partir du premier jour de l'année suivant celle où la décision est passée en force de chose jugée (loi n° 68-1250, art. 2). La même loi prévoit que la prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, par lui-même ou par son représentant légal, ou pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance (art. 3).
Deux points de défense méritent d'être connus. D'abord, la prescription n'est pas relevée d'office : l'administration doit, pour pouvoir s'en prévaloir à propos d'une créance litigieuse, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond, et elle ne peut en aucun cas l'opposer pour faire échec à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée (loi n° 68-1250, art. 7). Ensuite, une voie rarement empruntée existe : les autorités administratives ne peuvent pas renoncer à opposer cette prescription, mais, par décision des autorités compétentes, les créanciers de l'État peuvent être relevés en tout ou en partie de la prescription, à raison de circonstances particulières et notamment de la situation du créancier (art. 6). Cela se demande, cela se motive, et cela ne dispense pas d'agir dans les délais tant que c'est encore possible.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de recours de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée et, à son deuxième alinéa, obligation d'une demande préalable avant toute requête tendant au paiement d'une somme d'argent.
Deux mois pour saisir le juge à compter de la naissance du rejet implicite, relance du délai par un refus exprès intervenu entre-temps, et obligation d'établir la date de dépôt de la demande à l'administration.
Liste limitative des deux cas dans lesquels la forclusion ne joue qu'après la notification d'une décision expresse de rejet, applicable aux requêtes enregistrées depuis le 1er janvier 2017.
Les délais de recours ne sont opposables que s'ils ont été mentionnés, avec les voies de recours, dans la notification de la décision.
Dérogation à l'article L. 231-1 : deux mois de silence valent rejet pour les réclamations et recours administratifs ainsi que pour les demandes à caractère financier.
Inopposabilité des délais de recours en l'absence d'accusé de réception ou en cas d'accusé incomplet, sauf notification régulière d'une décision expresse dans le délai.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er
Prescription quadriennale des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public, à compter du 1er janvier de l'année suivant l'acquisition des droits.
Principe légal de la responsabilité pour faute des professionnels et établissements de santé à raison des actes de prévention, de diagnostic ou de soins, hors défaut d'un produit de santé.
Prescription décennale des actions en responsabilité pour actes de prévention, de diagnostic ou de soins, courant à compter de la consolidation du dommage.
Obligation, à peine d'irrecevabilité, de présenter par avocat les requêtes et mémoires dont les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent.
Exclusion de l'appel, à son 8°, pour les actions indemnitaires dont le montant demandé n'excède pas le seuil fixé par renvoi, sauf connexité avec un litige susceptible d'appel.
Jugement par un magistrat statuant seul, à son 10°, des actions indemnitaires dont le montant n'excède pas le seuil fixé par les articles R. 222-14 et R. 222-15.
Autres textes cités (8)
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 2
Interruption de la prescription quadriennale par toute demande de paiement ou réclamation écrite, et ouverture d'un nouveau délai de quatre ans.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 3
Cas dans lesquels la prescription quadriennale ne court pas : impossibilité d'agir, force majeure, ignorance légitime de l'existence de la créance.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 6
Interdiction faite à l'administration de renoncer à la prescription, et possibilité pour les créanciers de l'État d'en être relevés par décision des autorités compétentes.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 7
L'administration doit invoquer la prescription quadriennale avant que le juge du premier degré ne se prononce sur le fond, et ne peut jamais l'opposer à l'exécution d'une décision passée en force de chose jugée.
Provision accordée par le juge des référés, même sans demande au fond, lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable.
Fixation à 10 000 euros du montant des demandes auxquelles s'applique le 10° de l'article R. 222-13.
TC, 8 février 1873, Blanco, n° 00012
La responsabilité de l'administration n'est pas régie par le code civil : elle obéit à des règles spéciales et le litige relève du juge administratif.
CE, Assemblée, 10 avril 1992, Époux V., n° 79027
Qualification, à partir de faits établis par expertise, d'erreurs constituant une faute médicale de nature à engager la responsabilité de l'hôpital.
Erreurs fréquentes
Saisir directement le tribunal, sans demande préalable chiffrée
L'irrecevabilité est ici mécanique, et elle est entièrement évitable. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1, deuxième alinéa). Une lettre de protestation qui décrit le dommage sans rien réclamer, ou qui demande « réparation » sans chiffrer, expose au même reproche. La demande doit désigner l'autorité, exposer la faute, identifier les préjudices et en donner le montant. Elle fixe aussi le périmètre de ce que vous pourrez demander ensuite au juge.
Attendre un refus écrit en pensant qu'aucun délai ne court
Le silence de l'administration n'est pas neutre. La demande indemnitaire présente le caractère d'une réclamation et un caractère financier : deux motifs pour lesquels deux mois de silence valent décision de rejet (CRPA, art. L. 231-4, 2° et 3°). À partir de ce rejet implicite, deux mois courent pour saisir le tribunal (CJA, art. R. 421-2). L'idée selon laquelle la forclusion supposerait toujours un refus exprès ne vaut plus que dans deux cas limitativement énumérés, étrangers à la demande indemnitaire ordinaire (CJA, art. R. 421-3). Attendre une réponse qui ne viendra pas conduit à une requête tardive.
Confondre les deux mois du recours et les quatre ans de la prescription
Ce sont deux mécanismes distincts, tirés de textes différents, avec des points de départ différents. Les deux mois se comptent à partir de la notification ou de la publication de la décision de refus, ou de la naissance du rejet implicite (CJA, art. R. 421-1 et R. 421-2). Les quatre ans se comptent à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, et ils éteignent la créance elle-même (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1er). Croire que l'on dispose de quatre ans pour attaquer un refus reçu il y a six mois conduit à une requête irrecevable, même si la créance, elle, n'est pas prescrite. En matière de soins, le calendrier est encore différent : dix ans à compter de la consolidation du dommage (CSP, art. L. 1142-28).
Ne pas garder la preuve de l'envoi, et lire trop vite le courrier de refus
La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête (CJA, art. R. 421-2). Un envoi simple, sans trace, prive le dossier de son point de départ. À l'inverse, le courrier de refus se lit ligne à ligne : les délais de recours ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification (CJA, art. R. 421-5), et les délais ne sont pas opposables lorsque l'accusé de réception n'a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées, sauf décision expresse régulièrement notifiée dans le délai (CRPA, art. L. 112-6). Un dossier réputé tardif ne l'est pas toujours : cela se vérifie sur la notification et sur l'accusé de réception, pas de mémoire.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
La décision, le courrier, le comportement ou l'événement à l'origine du dommage, avec sa date : arrêté, refus, courrier de service, procès-verbal, compte rendu d'intervention.
Les pièces qui établissent les faits reprochés, et non seulement votre appréciation de ces faits : rapports d'expertise, constats, échanges écrits avec le service, témoignages datés, historique des démarches. La décision Époux V. rappelle que la faute se déduit de faits établis, en l'espèce par des rapports d'expertise (CE, Assemblée, 10 avril 1992, n° 79027).
Les justificatifs de chaque préjudice invoqué, poste par poste : factures, devis, contrats perdus, bulletins de salaire, pièces médicales, attestations. Un préjudice non justifié n'est pas chiffrable.
La demande préalable d'indemnisation adressée à l'administration, chiffrée, et la preuve de sa date de réception (CJA, art. R. 421-1, deuxième alinéa, et R. 421-2).
L'accusé de réception délivré par l'administration, ou la preuve qu'il n'a jamais été transmis (CRPA, art. L. 112-6), ainsi que la décision de refus reçue, avec ses mentions de voies et délais de recours (CJA, art. R. 421-5).
Pour un dommage lié à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins : le dossier médical complet et les éléments permettant de situer la date de consolidation, qui commande le point de départ de la prescription (CSP, art. L. 1142-28).
Questions fréquentes
Faut-il obligatoirement un avocat pour demander une indemnisation ?
Pour la demande préalable adressée à l'administration, non : vous pouvez l'écrire vous-même, à condition de la chiffrer et d'en dater l'envoi. Devant le tribunal, oui. Les requêtes et mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes réclamées au requérant, ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat (CJA, art. R. 431-2). C'est une condition de recevabilité posée par le texte.
Le montant que je demande change-t-il le déroulement de la procédure ?
Oui, et cela se sait avant d'agir. Sauf en matière de contrat de la commande publique, l'appel n'est pas ouvert contre le jugement rendu sur une action indemnitaire lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas le montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 du code de justice administrative (CJA, art. R. 811-1, 8°) ; l'article R. 222-14 fixe ce montant à 10 000 euros. Lorsque le montant demandé n'excède pas ce seuil, l'affaire est en outre jugée par le président du tribunal ou le magistrat qu'il désigne, statuant seul (CJA, art. R. 222-13, 10°). Une dérogation existe en cas de connexité avec un litige susceptible d'appel (CJA, art. R. 811-1).
Peut-on obtenir une somme avant le jugement au fond ?
C'est possible dans un cas précis. Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable ; il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie (CJA, art. R. 541-1). La condition est exigeante : elle suppose que le principe de la créance ne soit pas réellement discutable au vu des pièces. Cette voie fait l'objet d'une page distincte, consacrée au référé-provision.
Un dommage causé par l'administration, et un refus d'indemniser ?
La première vérification porte toujours sur deux dates : celle de votre demande préalable d'indemnisation et celle du refus, exprès ou né du silence. Exposez votre situation à Marie Stass, avocate en droit public à Paris, avec la demande envoyée, la preuve de sa réception et le courrier de refus.