Harcèlement moral d'un agent public : faire cesser, se protéger, obtenir réparation
Mises à l'écart répétées, retrait de vos attributions, consignes contradictoires, remarques humiliantes : le code général de la fonction publique (CGFP) interdit les agissements répétés qui dégradent vos conditions de travail au point de porter atteinte à vos droits et à votre dignité, d'altérer votre santé ou de compromettre votre avenir professionnel (CGFP, art. L. 133-2). La règle vaut pour tout agent public, fonctionnaire ou contractuel, dans les trois versants (État, territoriale, hospitalière).
Trois démarches se combinent, et aucune ne remplace l'autre. Le signalement, par le dispositif que votre employeur doit avoir mis en place (CGFP, art. L. 135-6). La demande de protection fonctionnelle, qui oblige la collectivité à vous protéger et à réparer le préjudice (CGFP, art. L. 134-5). La demande indemnitaire préalable, sans laquelle le tribunal administratif ne peut pas être saisi d'une demande de condamnation (CJA, art. R. 421-1). La plainte pénale reste possible en parallèle (code pénal, art. 222-33-2).
Le calendrier est sec : si votre employeur ne répond pas à votre demande pendant deux mois, son silence vaut refus (CRPA, art. L. 231-4), et vous avez deux mois de plus pour saisir le juge (CJA, art. R. 421-2). Devant lui, vous n'avez pas à prouver le harcèlement de bout en bout : vous apportez des éléments de fait qui le font présumer, et c'est à l'administration de démontrer que les agissements en cause s'expliquent par des considérations étrangères à tout harcèlement (CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225).
Délais
2 mois, puis rejet
Silence de l'employeur sur votre demande de protection fonctionnelle ou d'indemnisation
Dans les relations entre l'administration et ses agents, comme pour toute demande à caractère financier, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet, jamais acceptation (CRPA, art. L. 231-4, 3° et 5°). Le délai part de la réception de votre demande : gardez la preuve de sa date, vous devrez la produire devant le tribunal (CJA, art. R. 421-2).
2 mois
Recours devant le tribunal administratif contre le refus, exprès ou implicite
À compter de la notification du refus exprès (CJA, art. R. 421-1) ou de la date à laquelle le rejet implicite est né (CJA, art. R. 421-2). Si une décision expresse de rejet intervient pendant ces deux mois, elle fait à nouveau courir le délai. La règle vaut aussi pour les refus implicites d'indemnisation nés à compter du 1er janvier 2017 (CE, avis, 30 janvier 2019, n° 420797).
dans les 2 mois
Recours gracieux ou hiérarchique contre une mesure de rétorsion ou un refus de protection
Formé dans le délai du recours contentieux, il interrompt ce délai : un nouveau délai de deux mois court après son rejet, y compris le rejet implicite né de deux mois de silence (CRPA, art. L. 411-2 et L. 231-4, 5°). Si vous exercez à la fois un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai ne recommence à courir que lorsque les deux ont été rejetés (CRPA, art. L. 411-2).
4 ans
Prescription de votre créance d'indemnisation
Le délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1). Une réclamation écrite portant sur le fait générateur, l'existence ou le montant de la créance, ou un recours devant une juridiction, l'interrompt : un nouveau délai de quatre ans court à partir du 1er janvier suivant (même loi, art. 2).
Le piège de ce contentieux est le rejet implicite. Aucun délai propre n'est fixé à l'employeur pour répondre à une demande de protection fonctionnelle : au bout de deux mois de silence, le refus existe (CRPA, art. L. 231-4), et les deux mois pour saisir le tribunal commencent aussitôt (CJA, art. R. 421-2), y compris pour une demande d'indemnisation (CE, avis, 30 janvier 2019, n° 420797). Deux mois de silence, puis deux mois pour agir : le calendrier peut se refermer quatre mois après la réception de votre courrier, sans que vous ayez rien reçu. Ne comptez pas sur l'absence d'accusé de réception pour rouvrir le délai : les règles du CRPA sur l'accusé de réception des demandes ne s'appliquent pas aux relations entre l'administration et ses agents (CRPA, art. L. 112-2). Notez la date de réception de votre demande et calculez à partir d'elle. Pour une décision qui vous a été notifiée (mutation, évaluation, sanction prise en rétorsion), le délai de deux mois ne vous est opposable que si la notification mentionne les voies et délais de recours (CJA, art. R. 421-5). Si cette mention manque, le recours ne reste pas ouvert indéfiniment : en règle générale, et sauf circonstances particulières, il n'est plus possible au-delà d'un an à compter de la notification ou de la date à laquelle il est établi que vous avez eu connaissance de la décision (CE, ass., 13 juillet 2016, n° 387763).
Ce que la loi interdit, et à qui elle s'applique
La définition tient en une phrase : des agissements répétés, qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l'agent, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (CGFP, art. L. 133-2). Deux mots comptent. « Répétés » : un incident isolé, même grave, n'entre pas dans cette définition. « Pour effet » : le texte ne vise pas seulement les agissements qui ont pour objet de dégrader vos conditions de travail, mais aussi ceux qui ont cet effet.
Le texte vise « l'agent public ». Pour autant qu'il en dispose ainsi, le code s'applique aux agents contractuels de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements mentionnés à son article L. 5 ; dans les services et établissements publics à caractère industriel ou commercial, seuls les agents ayant la qualité de fonctionnaire en relèvent (CGFP, art. L. 2).
La loi protège aussi contre les représailles. Vous ne pouvez faire l'objet d'aucune des mesures qu'elle énumère pour avoir subi ou refusé de subir un harcèlement moral, pour avoir formé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice afin de le faire cesser, ou pour avoir, de bonne foi, relaté de tels faits ou en avoir témoigné (CGFP, art. L. 133-3). La liste est large : recrutement, titularisation, radiation des cadres, rémunération, formation, appréciation de la valeur professionnelle, discipline, reclassement, promotion, affectation, horaires de travail, mutation, ainsi que les menaces ou tentatives d'y recourir (CGFP, art. L. 135-4). Une sanction, une mutation ou une évaluation dégradée qui suit de près vos démarches n'est pas seulement un épisode de plus : c'est aussi, en principe, une décision, qui a son propre délai de recours de deux mois à compter de sa notification (CJA, art. R. 421-1 et R. 421-5).
La voie pénale existe à côté : le harcèlement moral au travail est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende (code pénal, art. 222-33-2). Une plainte ne vous dispense ni de la demande de protection fonctionnelle ni de la demande indemnitaire préalable. Conduisez les deux calendriers séparément, sans attendre l'issue de l'un pour avancer sur l'autre.
Avant le juge : signaler, demander la protection, demander réparation
Le signalement d'abord. Tout employeur public doit disposer d'un dispositif qui recueille les signalements des agents s'estimant victimes de harcèlement moral, et ceux des témoins (CGFP, art. L. 135-6). Ce dispositif comporte une procédure de recueil, une orientation vers les services d'accompagnement et une orientation vers l'autorité compétente pour prendre les mesures de protection fonctionnelle et traiter les faits, notamment par une enquête administrative (CGFP, art. R. 135-1, en vigueur depuis le 1er février 2025). Doivent être précisées la façon dont le signalement est transmis à cette autorité, la nature des mesures de protection et la manière dont elle s'assure du traitement des faits (CGFP, art. R. 135-6) : demandez à votre employeur l'acte qui organise ce dispositif, vous saurez à qui votre signalement doit parvenir.
La protection fonctionnelle ensuite. La collectivité est tenue de protéger l'agent contre les agissements constitutifs de harcèlement dont il est victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée, et de réparer le préjudice qui en est résulté (CGFP, art. L. 134-5). La demande s'adresse à la collectivité qui vous employait à la date des faits, y compris si vous avez quitté le service depuis (CGFP, art. L. 134-1). Un signalement n'est pas cette demande : écrivez-la à part, comme un dossier, avec des faits datés, leurs auteurs, les pièces et les mesures demandées. À noter : les mesures conservatoires que l'employeur doit prendre « sans délai » ne visent que le risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique (CGFP, art. L. 134-6) ; ce texte ne crée pas une obligation générale d'éloignement en cas de harcèlement moral.
La santé, si vous êtes fonctionnaire. Un événement précis survenu dans le temps et le lieu du service, s'il est qualifié d'accident, est présumé imputable au service en l'absence de faute personnelle ou de circonstance particulière l'en détachant (CGFP, art. L. 822-18). Une pathologie psychique qui ne figure dans aucun tableau de maladies professionnelles peut être reconnue imputable au service si vous établissez qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux fixé par décret (CGFP, art. L. 822-20). Ces deux textes visent « le fonctionnaire » : la situation d'un agent contractuel s'examine à part.
L'indemnisation enfin. Le tribunal ne peut être saisi d'une demande de condamnation qu'après une décision de l'administration sur une demande que vous lui avez adressée (CJA, art. R. 421-1). Mieux vaut que cette demande préalable détaille chaque préjudice : santé, carrière, rémunération, préjudice moral. Réclamation écrite portant sur votre créance, elle interrompt la prescription de quatre ans (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 2) et déclenche le calendrier du rejet implicite.
Ce que le juge contrôle
La preuve est aménagée, pas supprimée. Il vous appartient de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer le harcèlement ; il incombe alors à l'administration de produire une argumentation démontrant que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; le juge se détermine au vu de ces échanges et peut ordonner, en cas de doute, toute mesure d'instruction utile (CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225). Ce sont donc des faits qu'il faut lui apporter : datés, attribués, appuyés sur des écrits.
Votre propre comportement entre dans la balance. La même décision impose au juge de tenir compte des comportements respectifs de l'agent mis en cause et de celui qui s'estime victime. Dans cette affaire, le Conseil d'État a posé cette règle de preuve, puis a rejeté au fond la demande d'indemnisation de la requérante. C'est sur le terrain des « considérations étrangères » que l'administration se défend : elle soutiendra, par exemple, que la réorganisation répondait aux besoins du service, que l'évaluation était argumentée, que le refus opposé à votre demande avait un motif. Votre dossier doit répondre à chacune de ces explications, décision par décision.
Du côté de l'auteur présumé, s'il est fonctionnaire, l'autorité disciplinaire peut le suspendre en cas de faute grave ; il conserve son traitement et sa situation doit être définitivement réglée dans un délai de quatre mois (CGFP, art. L. 531-1). Les sanctions vont de l'avertissement à la révocation, réparties en quatre groupes, le déplacement d'office n'existant que dans la fonction publique de l'État (CGFP, art. L. 533-1). Si l'agent sanctionné conteste, le juge vérifie que les faits constituent une faute et que la sanction est proportionnée à leur gravité : le Conseil d'État a ainsi jugé proportionnée la mise à la retraite d'office d'un agent de haut rang pour des propos à connotation sexuelle et un comportement humiliant envers le personnel féminin (CE, ass., 13 novembre 2013, n° 347704). Cette procédure vise l'auteur : elle ne remplace ni votre demande de protection fonctionnelle, ni votre demande d'indemnisation.
Si vous êtes l'agent mis en cause : la collectivité doit sa protection à l'agent qui fait l'objet de poursuites pénales pour des faits n'ayant pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions. Elle la doit aussi à l'agent mis en cause pénalement pour de tels faits sans être poursuivi, dans tous les cas où le code de procédure pénale lui reconnaît le droit à l'assistance d'un avocat (CGFP, art. L. 134-4, dans sa version en vigueur depuis le 11 juillet 2025).
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Le silence de deux mois vaut rejet pour les demandes à caractère financier et dans les relations entre l'administration et ses agents.
Délai de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de rejet ; preuve de la date de dépôt de la demande à produire.
Délai de recours de deux mois et obligation d'une décision préalable de l'administration pour toute demande de paiement d'une somme d'argent.
Le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai contentieux interrompt ce délai.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 1
Prescription quadriennale des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d'un comptable public.
Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, art. 2
Interruption de la prescription quadriennale par une réclamation écrite ou un recours juridictionnel.
Les règles du CRPA sur l'accusé de réception des demandes ne s'appliquent pas aux relations entre l'administration et ses agents ; version en vigueur depuis le 1er janvier 2016.
Les délais de recours ne sont opposables que si la notification de la décision mentionne les voies et délais.
Définition du harcèlement moral dans la fonction publique : agissements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail.
Obligation pour la collectivité de protéger l'agent contre les agissements constitutifs de harcèlement et de réparer le préjudice qui en résulte.
CE, avis, 30 janvier 2019, n° 420797
Le délai de deux mois court contre les décisions implicites de rejet relevant du plein contentieux nées à compter du 1er janvier 2017.
CE, ass., 13 juillet 2016, n° 387763
Délai raisonnable d'un an, en règle générale, pour contester une décision individuelle notifiée sans mention des voies et délais ; requête rejetée comme tardive.
Autres textes cités (16)
Interdiction de toute mesure de rétorsion contre la victime, l'auteur d'un recours ou le témoin de bonne foi ; version en vigueur depuis le 1er septembre 2022.
Liste des mesures interdites à laquelle renvoie l'article L. 133-3, du recrutement à la mutation, menaces et tentatives comprises.
Application du code aux agents contractuels ; dans les services et établissements à caractère industriel ou commercial, aux seuls fonctionnaires.
Principe de la protection fonctionnelle, due par la collectivité qui employait l'agent à la date des faits, y compris à l'ancien agent.
Mesures conservatoires d'urgence à prendre sans délai en cas de risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique de l'agent.
Protection de l'agent poursuivi ou mis en cause pénalement hors faute personnelle détachable ; version en vigueur depuis le 11 juillet 2025.
Obligation pour tout employeur public de mettre en place un dispositif de signalement ouvert aux victimes et aux témoins.
Contenu du dispositif de signalement : recueil, orientation vers l'accompagnement, orientation vers la protection fonctionnelle et l'enquête administrative ; en vigueur depuis le 1er février 2025.
Précisions que doit comporter la procédure d'orientation : transmission du signalement, nature des mesures de protection, suivi du traitement des faits.
Présomption d'imputabilité au service de l'accident survenu au fonctionnaire dans le temps et le lieu du service.
Reconnaissance de l'imputabilité au service d'une maladie hors tableau essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions.
Suspension du fonctionnaire auteur d'une faute grave, avec maintien du traitement et règlement de sa situation dans les quatre mois.
Échelle des sanctions disciplinaires en quatre groupes, de l'avertissement à la révocation.
Délit de harcèlement moral au travail, puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende.
CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225
Régime de la preuve du harcèlement moral et prise en compte des comportements respectifs ; conclusions indemnitaires de l'agente rejetées au fond.
CE, ass., 13 novembre 2013, n° 347704
Contrôle par le juge de la proportionnalité de la sanction disciplinaire ; mise à la retraite d'office jugée proportionnée, requête rejetée.
Erreurs fréquentes
Attendre la réponse à la demande de protection fonctionnelle
Aucun délai propre n'est fixé à l'employeur pour répondre. Au bout de deux mois de silence, le refus est né (CRPA, art. L. 231-4), et vous n'avez plus que deux mois pour le contester (CJA, art. R. 421-2). Une décision expresse de rejet intervenue pendant ces deux mois fait à nouveau courir le délai (CJA, art. R. 421-2). Ne comptez pas sur de simples relances par courriel pour le préserver.
Saisir le tribunal d'une demande d'indemnisation sans avoir rien demandé à l'employeur
Une requête qui tend au paiement d'une somme d'argent n'est recevable qu'après une décision de l'administration sur une demande préalable (CJA, art. R. 421-1). Un signalement ou une plainte pénale ne sont pas cette demande : il faut un courrier qui réclame une indemnisation à l'employeur, de préférence poste de préjudice par poste de préjudice.
Décrire une ambiance au lieu de dater des faits
Le juge attend des éléments de fait qui font présumer le harcèlement (CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225). « Ma hiérarchie me méprise depuis deux ans » n'en est pas un. Le retrait d'un dossier tel jour, la réunion dont vous avez été écarté, la note de service qui vous vise, le courriel envoyé en copie à tout le service : voilà ce qui oblige l'administration à s'expliquer.
Laisser devenir définitive la mesure prise après votre signalement
Un changement d'affectation, une évaluation dégradée ou une sanction est une mesure interdite si elle est prise parce que vous avez subi, dénoncé ou contesté le harcèlement (CGFP, art. L. 133-3 et L. 135-4). Mais une décision qui vous est notifiée avec la mention des voies et délais a son propre délai de recours de deux mois (CJA, art. R. 421-1 et R. 421-5). L'évoquer seulement comme un épisode du harcèlement, sans l'attaquer, la laisse produire ses effets sur votre carrière.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Une chronologie datée des faits, avec pour chacun l'auteur, les témoins éventuels et la pièce qui l'établit
Les écrits : courriels, notes de service, comptes rendus d'entretien professionnel successifs, fiches de poste avant et après la modification de vos attributions, organigrammes
Votre signalement et ses suites, ainsi que l'acte de votre employeur organisant le dispositif de signalement (CGFP, art. R. 135-6)
La demande de protection fonctionnelle et la demande indemnitaire, avec la preuve de leur date de réception (avis de réception postal, récépissé, cachet d'arrivée) : cette date est à établir devant le tribunal (CJA, art. R. 421-2)
Les éléments médicaux : arrêts de travail, certificats, échanges avec le médecin du travail ou de prévention, déclaration d'accident de service ou de maladie si elle a été faite
Les décisions prises à votre égard depuis le début des faits (affectation, mutation, évaluation, sanction, refus de formation ou de promotion), avec leur notification
Questions fréquentes
Je suis agent contractuel : ces règles s'appliquent-elles à moi ?
Oui pour l'essentiel. L'interdiction du harcèlement moral, la protection contre les représailles, la protection fonctionnelle et le dispositif de signalement visent « l'agent public », et le code s'applique aux agents contractuels pour autant qu'il en dispose ainsi (CGFP, art. L. 2, L. 133-2, L. 133-3, L. 134-5 et L. 135-6). Exception : dans un service ou un établissement public à caractère industriel ou commercial, seuls les fonctionnaires relèvent du code. Les textes sur l'accident de service, la maladie imputable au service, la suspension et l'échelle des sanctions visent en revanche « le fonctionnaire ».
Dois-je prouver que mon supérieur voulait me nuire ?
Le texte ne l'exige pas : il vise les agissements répétés qui ont « pour objet ou pour effet » de dégrader vos conditions de travail (CGFP, art. L. 133-2). Devant le juge, vous apportez des éléments de fait qui font présumer le harcèlement, l'administration doit démontrer que les agissements en cause s'expliquent par des considérations qui y sont étrangères, et le juge tient compte du comportement de chacun, le vôtre compris (CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225).
J'ai porté plainte : dois-je quand même écrire à mon employeur ?
Oui. La plainte ouvre la voie pénale contre l'auteur (code pénal, art. 222-33-2). Elle ne vaut ni demande de protection fonctionnelle, ni demande d'indemnisation, et elle ne saisit pas le juge administratif. La protection se demande à la collectivité (CGFP, art. L. 134-5), et l'indemnisation suppose une demande préalable à l'employeur (CJA, art. R. 421-1). N'attendez pas l'issue de l'enquête pénale pour écrire.
Votre employeur ne répond pas à votre demande de protection ?
Notez la date à laquelle votre demande a été reçue : le refus implicite naît deux mois plus tard, et le délai pour saisir le tribunal part de là. Marie Stass peut reprendre avec vous la chronologie des faits et les pièces avant que ce calendrier ne se referme.