Référé-provision : obtenir une avance sur une créance
Une administration vous doit de l'argent, ne conteste pas sérieusement le principe de cette dette, et ne paie pas. Le référé-provision permet de demander au juge le versement d'une somme à titre d'avance, sans attendre l'issue du litige au fond.
Sa particularité tient à ce qu'il n'exige pas ce que l'on attend d'ordinaire d'un référé : aucune urgence à démontrer, aucun recours au fond à engager en parallèle. Une seule condition, posée par l'article R. 541-1 du code de justice administrative : que l'existence de l'obligation ne soit pas sérieusement contestable. Autrement dit, la créance doit être assez établie pour qu'aucune discussion sérieuse ne subsiste sur son principe.
En contrepartie, ce que vous obtenez reste provisoire. Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire et n'est pas saisi du principal (CJA, art. L. 511-1). La somme versée est une avance sur un compte qui reste à solder.
Délais
15 jours
Appel contre l'ordonnance du tribunal
L'ordonnance du président du tribunal administratif ou de son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel « dans la quinzaine de sa notification » (CJA, art. R. 541-3). Un délai bref, sans rapport avec les deux mois du contentieux ordinaire.
2 mois
Demande préalable restée sans réponse
Sur une demande à caractère financier, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet (CRPA, art. L. 231-4). Ce rejet implicite est la décision qui ouvre la voie du juge (CJA, art. R. 421-1).
2 mois
Retour au fond à l'initiative de l'administration
Si vous n'avez pas engagé de demande au fond, la personne publique condamnée peut saisir le juge du fond pour faire fixer définitivement le montant de sa dette, dans les deux mois de la notification de la décision de provision (CJA, art. R. 541-4).
Fixé par le juge
Réponse de l'administration devant le juge des référés
La requête est immédiatement notifiée au défendeur éventuel, avec fixation d'un délai de réponse (CJA, art. R. 541-2). Le texte ne chiffre pas ce délai : il est arrêté au cas par cas.
La recevabilité ne se joue pas d'abord sur un délai, mais sur une étape que beaucoup sautent. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1). Le Conseil d'État en a tiré la conséquence pour une demande de provision : faute de décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle, la requête tendant au paiement d'une somme d'argent est irrecevable (CE, 10e-9e ch. réunies, 23 septembre 2019, n° 427923). La demande chiffrée adressée à l'administration, et sa date, commandent donc tout le reste.
La seule condition : une obligation non sérieusement contestable
Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable (CJA, art. R. 541-1). Rien d'autre n'est exigé : ni urgence, ni recours en annulation engagé en parallèle. C'est ce qui distingue ce référé du référé-suspension.
La difficulté se déplace donc entièrement sur la démonstration de la créance. Il ne suffit pas d'avoir raison sur le fond : il faut que le dossier ne laisse place à aucune contestation sérieuse sur le principe même de l'obligation. Une discussion crédible de l'administration sur l'existence de la dette, sur son fondement ou sur la responsabilité engagée suffit à faire échouer la demande, sans que cela préjuge du sort du litige au fond.
Le montant demandé se prépare avec la même rigueur. Le juge peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie (CJA, art. R. 541-1) — une précaution qui se conçoit lorsque le versement pourrait devoir être restitué.
Une avance, pas un jugement
Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire ; il n'est pas saisi du principal (CJA, art. L. 511-1). La provision n'éteint pas le litige et ne fixe pas définitivement ce qui vous est dû.
La suite dépend de ce que vous avez engagé. Si vous n'avez pas saisi le juge du fond dans les conditions de droit commun, la personne publique condamnée peut le faire elle-même pour obtenir la fixation définitive du montant de sa dette, dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision de provision rendue en première instance ou en appel (CJA, art. R. 541-4). La somme définitivement due peut alors différer de la provision.
L'administration dispose par ailleurs d'un levier pendant l'appel : le sursis à l'exécution d'une ordonnance accordant une provision peut être prononcé par le juge d'appel ou par le juge de cassation si l'exécution risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés à son encontre paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier son annulation (CJA, art. R. 541-6). Obtenir l'ordonnance et encaisser la somme sont deux choses distinctes.
Le montant demandé décide de la voie de recours
Le principe est l'appel devant la cour administrative d'appel, dans la quinzaine de la notification de l'ordonnance (CJA, art. R. 541-3). Ce principe connaît une limite : les ordonnances prises sur le fondement du titre IV du livre V du code — celui dont relève le référé-provision — sont également rendues en premier et dernier ressort lorsque l'obligation dont se prévaut le demandeur pour obtenir la provision porte sur un litige que le tribunal juge lui-même en dernier ressort (CJA, art. R. 811-1).
Parmi ces litiges figurent, hors contrats de la commande publique, les actions indemnitaires dont le montant des indemnités demandées n'excède pas celui que déterminent les articles R. 222-14 et R. 222-15 (CJA, art. R. 811-1). Ce montant est de 10 000 euros (CJA, art. R. 222-14). Le Conseil d'État a appliqué cette règle à la provision : le seuil est regardé comme dépassé lorsque les conclusions présentées en référé tendent au versement d'une provision d'un montant supérieur à 10 000 euros (CE, 2e-7e SSR, 9 décembre 2015, n° 391626). Au-delà, l'appel est ouvert ; en deçà, il ne l'est pas, et seule la cassation reste possible.
Ce seuil n'est pas un minimum pour agir : il ne commande que la voie de recours. Il se vérifie avant de rédiger, car il détermine la juridiction à saisir si l'ordonnance ne donne pas satisfaction. Deux situations à ne pas confondre : lorsque la provision est demandée en cours d'appel au président de la cour administrative d'appel, l'ordonnance rendue est susceptible de recours en cassation dans la quinzaine de sa notification (CJA, art. R. 541-5) ; en dehors de ce cas, le délai de cassation est de deux mois, sauf disposition contraire, et l'article R. 821-1 ajoute un garde-fou utile : lorsque la notification n'indique pas un délai de cassation inférieur à deux mois, c'est le délai de deux mois qui s'applique. Devant le Conseil d'État, la requête doit être présentée par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, profession distincte de celle de l'avocat qui plaide devant le tribunal (CJA, art. R. 432-1 et R. 432-2).
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Fondement du référé-provision : provision accordée même sans demande au fond lorsque l'obligation n'est pas sérieusement contestable, avec faculté pour le juge d'exiger une garantie.
Notification immédiate de la requête au défendeur éventuel et fixation par le juge d'un délai de réponse.
Appel de l'ordonnance du président du tribunal administratif devant la cour administrative d'appel, dans la quinzaine de sa notification.
Faculté pour la personne condamnée de saisir le juge du fond, dans les deux mois de la notification, pour faire fixer définitivement le montant de sa dette.
Provision demandée en cours d'appel au président de la cour ; recours en cassation dans la quinzaine de la notification de l'ordonnance.
Sursis à l'exécution de l'ordonnance accordant une provision : conséquences difficilement réparables et moyens sérieux.
Caractère provisoire des mesures du juge des référés, qui n'est pas saisi du principal.
Exigence d'une décision de l'administration sur une demande préalable lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent.
Sur une demande à caractère financier, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet.
Règle de calcul du montant : valeur totale des sommes demandées dans la requête introductive, intérêts et frais de l'article L. 761-1 sans effet.
CE, 10e-9e ch. réunies, 23 septembre 2019, n° 427923
Faute de décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle, la requête tendant au paiement d'une somme d'argent est irrecevable.
CE, 2e-7e SSR, 9 décembre 2015, n° 391626
Application du seuil de 10 000 euros à la provision : au-delà, l'ordonnance est susceptible d'appel ; en deçà, seule la cassation reste ouverte.
Autres textes cités (8)
Ordonnances du titre IV du livre V rendues en premier et dernier ressort lorsque l'obligation invoquée se rattache à un litige jugé en dernier ressort ; actions indemnitaires hors commande publique sous le montant des articles R. 222-14 et R. 222-15.
Actions indemnitaires, hors commande publique, lorsque le montant demandé n'excède pas le montant déterminé par renvoi (10°).
Seuil chiffré : demandes dont le montant n'excède pas 10 000 euros.
Ministère d'avocat exigé, à peine d'irrecevabilité, lorsque les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent.
Exceptions à cette exigence, notamment lorsque le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé, et pour les litiges d'ordre individuel concernant les agents publics.
Devant le Conseil d'État, requêtes et mémoires présentés à peine d'irrecevabilité par un avocat au Conseil d'État.
Liste limitative des cas dispensés de cette obligation, qui ne vise pas le pourvoi contre une ordonnance de provision.
Délai de cassation de deux mois sauf disposition contraire ; ce délai s'applique lorsque la notification omet d'indiquer un délai plus court.
Erreurs fréquentes
Saisir le juge sans avoir réclamé la somme à l'administration
Une requête tendant au paiement d'une somme d'argent n'est recevable qu'après décision de l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (CJA, art. R. 421-1) ; à défaut, elle est irrecevable (CE, 23 septembre 2019, n° 427923). Une demande chiffrée, datée, dont l'envoi peut être prouvé, précède toujours le référé-provision.
Raisonner en deux mois pour l'appel
L'appel contre l'ordonnance du tribunal se forme dans la quinzaine de sa notification (CJA, art. R. 541-3) : quinze jours, pas deux mois. Le même délai de quinzaine enferme le recours en cassation contre l'ordonnance de provision rendue par le président de la cour administrative d'appel (CJA, art. R. 541-5). Le réflexe du délai ordinaire fait perdre le recours : la date de notification se note dès réception.
Gonfler le montant demandé avec les intérêts et les frais
Le montant se détermine par la valeur totale des sommes demandées dans la requête introductive ; les demandes d'intérêts et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 sont sans effet sur ce calcul (CJA, art. R. 222-15). Or ce montant commande l'existence même d'un appel (CE, 9 décembre 2015, n° 391626) : l'erreur de calcul se paie au stade du recours.
Tenir la provision pour un règlement définitif
Le juge des référés statue par des mesures provisoires et n'est pas saisi du principal (CJA, art. L. 511-1). La personne publique condamnée peut saisir le juge du fond dans les deux mois pour faire fixer définitivement sa dette (CJA, art. R. 541-4) et demander le sursis à exécution pendant l'appel (CJA, art. R. 541-6). La somme versée peut devoir être restituée, ce que traduit la garantie que le juge peut exiger (CJA, art. R. 541-1).
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
La demande d'indemnisation chiffrée adressée à l'administration, avec la preuve et la date de son envoi
La réponse de l'administration, ou les éléments établissant son silence pendant deux mois (CRPA, art. L. 231-4)
Les pièces qui établissent la créance elle-même : contrat ou marché, bons de commande, factures, décomptes, procès-verbaux, correspondances reconnaissant la dette
Le détail du montant réclamé, poste par poste, distinguant le principal des intérêts et des frais de procédure (CJA, art. R. 222-15)
Les écrits par lesquels l'administration a contesté, ou au contraire admis, le principe de la dette
La notification de l'ordonnance, avec sa date et la mention des voies et délais de recours, si un recours est envisagé
Questions fréquentes
Faut-il engager un recours au fond en parallèle ?
Non. Le juge peut accorder une provision même en l'absence d'une demande au fond (CJA, art. R. 541-1). Mais si vous n'en engagez pas, la personne publique condamnée peut saisir elle-même le juge du fond dans les deux mois de la notification de la décision de provision, pour faire fixer définitivement le montant de sa dette (CJA, art. R. 541-4).
Un avocat est-il obligatoire ?
Le principe est oui : les requêtes tendant au paiement d'une somme d'argent doivent être présentées par un avocat, à peine d'irrecevabilité (CJA, art. R. 431-2). L'exigence est écartée dans plusieurs cas, notamment lorsque le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé, et pour les litiges d'ordre individuel concernant les agents publics (CJA, art. R. 431-3). Cette dispense ne joue que sur la recevabilité de la requête : elle ne dit rien de la difficulté du dossier. Devant le Conseil d'État, un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation est requis (CJA, art. R. 432-1 et R. 432-2).
Le juge peut-il assortir le versement d'une condition ?
Oui. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie (CJA, art. R. 541-1). C'est la contrepartie du caractère provisoire de la mesure : la somme reste susceptible d'être remise en cause.
Une administration vous doit de l'argent ?
La première question est de savoir si une demande chiffrée a déjà été adressée à l'administration, et à quelle date. Un échange permet de vérifier ce point, d'examiner les pièces de la créance et d'apprécier si son principe peut être tenu pour non sérieusement contestable.