Autorisation d'occupation du domaine public : titre, redevance, retrait
Installer une terrasse, un kiosque, un pylône, un réseau, un échafaudage ou un simple mobilier sur une dépendance du domaine public suppose un titre. La règle est écrite : nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous (CG3P, art. L. 2122-1). Le seuil n'est donc pas l'occupation en elle-même, mais le dépassement de l'usage commun. Encore faut-il savoir de quel bien on parle : si le bien relève du domaine privé de la personne publique, ce régime ne s'applique pas (CG3P, art. L. 2111-1 et L. 2211-1).
Ce titre n'est pas un bail. L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire (CG3P, art. L. 2122-2), et l'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3). Aucune durée d'occupation, aucun investissement réalisé, aucune redevance payée ne fait naître un droit au maintien sur place : les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles (CG3P, art. L. 3111-1).
Les litiges se nouent sur quatre points : la délivrance du titre et la procédure qui doit ou non la précéder, le montant de la redevance, le retrait ou le non-renouvellement, et l'expulsion de celui qui reste sans titre. Le recours contre une décision se compte en deux mois à partir de sa notification ou de sa publication (CJA, art. R. 421-1) ; l'expulsion, elle, se demande au juge des référés, en cas d'urgence, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative. Marie Stass, avocate en droit public à Paris, intervient en matière d'occupation du domaine public.
Délais
2 mois
Recours contre un refus de titre, un retrait ou un non-renouvellement
La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (CJA, art. R. 421-1, version en vigueur depuis le 1er janvier 2020). Le point de départ est cette notification ou cette publication, et non la date de la décision, ni le jour où l'occupation cesse en fait.
1 an au plus
Titre délivré sans sélection préalable parce que l'urgence le justifie
L'obligation de sélection est écartée lorsque l'urgence le justifie, et « la durée du titre ne peut alors excéder un an » (CG3P, art. L. 2122-1-2, 3°, version en vigueur depuis le 21 avril 2017). Un titre d'urgence reconduit d'année en année est un point de fragilité : c'est le premier document à demander quand une occupation économique dure sans qu'aucune publicité n'ait eu lieu.
6 mois au plus
Titre accordé par anticipation sur le domaine privé : incorporation au domaine public
Le titre fixe le délai dans lequel l'incorporation doit se produire, « lequel ne peut être supérieur à six mois », et précise le sort de l'autorisation si l'incorporation ne s'est pas produite au terme de ce délai (CG3P, art. L. 2122-1, 3e alinéa, version en vigueur depuis le 21 avril 2017). Vérifiez donc, dans le titre lui-même, ce qui est prévu à cette échéance.
10 jours
Contravention de grande voirie : notification de la copie du procès-verbal
Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal (CJA, art. L. 774-2, version en vigueur depuis le 1er juin 2021). Ces contraventions concernent les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière (CG3P, art. L. 2132-2) ; la suite de la procédure n'est pas décrite ici.
Avant de compter les deux mois, regardez ce que vous contestez. L'article R. 421-1 du code de justice administrative enferme dans ce délai le recours formé contre une décision, à partir de sa notification ou de sa publication ; son dernier alinéa écarte ce délai pour « la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat ». Un arrêté de permission de voirie, un refus de titre, un retrait sont des décisions : le délai court dès leur notification. Lorsque l'occupation repose sur une convention, la mesure contestée peut relever, elle, de l'exécution du contrat, et la voie à suivre n'est alors pas la même. Cette qualification n'a rien d'évident et elle commande la recevabilité : la première pièce à réunir est le titre lui-même, pour savoir si vous êtes face à un acte unilatéral ou à un contrat.
Un titre est exigé, et il reste précaire
La première question n'est pas celle de l'autorisation, mais celle du bien. Le domaine public est constitué des biens appartenant à une personne publique qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public (CG3P, art. L. 2111-1). Les biens qui ne répondent pas à cette définition relèvent du domaine privé, ce qui est notamment le cas des réserves foncières et des immeubles à usage de bureaux (CG3P, art. L. 2211-1). Tout ce qui suit ne vaut que pour le domaine public : sur le domaine privé, le régime décrit ici ne s'applique pas.
Sur le domaine public, le titre est obligatoire dès que l'on dépasse le droit d'usage qui appartient à tous (CG3P, art. L. 2122-1). Terrasse, échafaudage, distributeur, antenne, ponton : la question est toujours la même, l'usage projeté reste-t-il celui que chacun peut avoir, ou devient-il privatif ? Le même article permet, par exception, de délivrer un titre sur une dépendance du domaine privé par anticipation de son incorporation au domaine public ; le titre fixe alors le délai d'incorporation, qui ne peut être supérieur à six mois, et précise le sort de l'autorisation si l'incorporation ne s'est pas produite.
Ce titre ne confère aucune sécurité de long terme, et c'est voulu. L'occupation ne peut être que temporaire ; lorsqu'elle permet une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, « sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi » (CG3P, art. L. 2122-2). L'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3). Cet article ne pose donc pas de durée plafond générale : il réserve les limites que la loi peut fixer, et pour le reste c'est le plan d'investissement qui justifie la durée demandée. C'est lui qu'il faut documenter, chiffres à l'appui.
Le bien ne sort du domaine public qu'à deux conditions : qu'il ne soit plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, et qu'un acte administratif constate son déclassement (CG3P, art. L. 2141-1). Pour un immeuble appartenant au domaine public artificiel et affecté à un service public ou à l'usage direct du public, le déclassement peut être prononcé dès que la désaffectation a été décidée, celle-ci ne prenant effet qu'au terme d'un délai fixé par l'acte de déclassement, qui ne peut excéder trois ans ; cette durée est fixée ou peut être prolongée dans une limite de six ans à compter de l'acte de déclassement lorsque la désaffectation dépend d'une opération de construction, de restauration ou de réaménagement (CG3P, art. L. 2141-2).
Publicité et sélection : quand elles s'imposent, quand elles ne s'imposent pas
Depuis l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, la délivrance d'un titre peut devoir être précédée d'une procédure. Le rapport au Président de la République relatif à cette ordonnance l'explique : son article 3 impose de soumettre la délivrance de certains titres d'occupation à une procédure de sélection entre les candidats potentiels ou à de simples obligations de publicité préalable, lorsque leur octroi a pour effet de permettre l'exercice d'une activité économique.
La règle est graduée. Lorsque le titre permet d'occuper le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, avec des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. Lorsque l'occupation autorisée est de courte durée, ou que le nombre d'autorisations disponibles pour l'activité projetée n'est pas limité, l'autorité n'est tenue que de procéder à une publicité préalable, de nature à permettre la manifestation d'un intérêt pertinent et à informer les candidats potentiels sur les conditions générales d'attribution (CG3P, art. L. 2122-1-1). Une occupation qui ne permet aucune exploitation économique n'entre dans aucun de ces deux cas.
Les exceptions sont écrites. Aucune sélection n'est due lorsque la délivrance s'insère dans une opération donnant lieu à une procédure présentant les mêmes caractéristiques que celle déterminée par le premier alinéa de l'article L. 2122-1-1, lorsque le titre est conféré par un contrat de la commande publique ou que sa délivrance s'inscrit dans un montage contractuel ayant, au préalable, donné lieu à une procédure de sélection, lorsque l'urgence le justifie, la durée du titre ne pouvant alors excéder un an, ou lorsque le titre a pour seul objet de prolonger une autorisation existante, sans que sa durée totale puisse excéder celle prévue à l'article L. 2122-2 ou que cette prolongation excède la durée nécessaire au dénouement, dans des conditions acceptables notamment d'un point de vue économique, des relations entre l'occupant et l'autorité compétente (CG3P, art. L. 2122-1-2). Ce dernier cas se vérifie sur l'objet réel du titre : il doit avoir pour seul objet de prolonger une autorisation existante. La sélection est également écartée lorsque son organisation s'avère impossible ou non justifiée, l'autorité pouvant délivrer le titre à l'amiable, notamment lorsqu'une seule personne est en droit d'occuper la dépendance, ou lorsque les caractéristiques particulières de celle-ci — géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles —, ses conditions particulières d'occupation ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l'activité économique projetée (CG3P, art. L. 2122-1-3). Un régime propre existe pour les titres destinés à l'installation et à l'exploitation d'un réseau de communications électroniques ouvert au public : la sélection y cède la place à des mesures de publicité préalable suffisantes (CG3P, art. L. 2122-1-3-1).
Une confusion revient sans cesse : celle du domaine public et du domaine privé. Saisi de baux conclus par une personne publique sur son domaine privé, le Conseil d'État a jugé qu'il ne résulte ni des termes de la directive en cause ni de la jurisprudence de la Cour de justice que de telles obligations de publicité et de sélection s'appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de ces baux, qui ne constituent pas une autorisation pour l'accès à une activité de service (CE, 7e-2e ch. réunies, 2 décembre 2022, n° 460100). Cette décision porte sur le domaine privé : elle ne dit rien des titres délivrés sur le domaine public, qui restent régis par l'article L. 2122-1-1 du CG3P.
Redevance, fin du titre, expulsion : ce que le juge contrôle
Toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance (CG3P, art. L. 2125-1). La gratuité n'est admise que dans les cas prévus par ce texte, parmi lesquels celui où l'occupation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; le même article ajoute que l'autorisation peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général. Sur le domaine public communal s'ajoutent deux facultés, qui supposent l'une et l'autre une décision de l'organe délibérant de la commune : celle ouverte aux occupations destinées à installer et entretenir des dispositifs de végétalisation (CG3P, art. L. 2125-1-1) et celle ouverte aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901 (CG3P, art. L. 2125-1-2, en vigueur depuis le 17 avril 2024).
Le montant se discute sur un critère légal : la redevance tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation (CG3P, art. L. 2125-3). La discussion porte donc sur les avantages réellement procurés — emplacement, emprise, exclusivité, conditions d'exploitation — et suppose de les documenter. Quant au paiement, la redevance est payable d'avance et annuellement ; à raison du montant et du mode de détermination de la redevance, le bénéficiaire peut être admis à se libérer par acomptes, ou tenu de se libérer pour toute la durée de l'autorisation si cette durée n'excède pas cinq ans, par période quinquennale dans le cas contraire (CG3P, art. L. 2125-4, version en vigueur depuis le 28 mai 2026, modifié par la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026).
Certaines conditions de délivrance sont posées par la loi elle-même. Ainsi, l'utilisation sur le domaine public de systèmes de chauffage ou de climatisation consommant de l'énergie et fonctionnant en extérieur est interdite, et le titre ne peut être accordé en cas de non-respect de cette interdiction (CG3P, art. L. 2122-1-1 A). Un refus fondé sur ce motif n'est donc pas une exigence locale négociable.
Lorsque le titre s'achève ou est retiré et que l'occupant reste en place, le gestionnaire peut saisir le juge des référés : en cas d'urgence, et sur simple requête recevable même en l'absence de décision administrative préalable, ce juge peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative (CJA, art. L. 521-3). Le contrôle est balisé. Le juge recherche si, au jour où il statue, la demande présente un caractère d'urgence et ne se heurte à aucune contestation sérieuse ; lorsque la demande d'expulsion fait suite au retrait ou au refus de renouvellement du titre, que cette décision exécutoire n'est pas devenue définitive et que l'occupant en conteste devant lui la validité, le juge doit rechercher si, compte tenu tant de la nature que du bien-fondé des moyens soulevés, la demande se heurte à une contestation sérieuse (CE, Section, 16 mai 2003, n° 249880). Autrement dit, la qualité du recours formé contre le retrait pèse directement sur l'expulsion. Une vérification précède tout le reste : le juge des référés doit s'assurer que le bien n'est pas manifestement insusceptible d'être qualifié de dépendance du domaine public, dont le contentieux relève de la compétence de la juridiction administrative (CE, 8e ch., 11 janvier 2024, n° 468855). S'y ajoute, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la voie des contraventions de grande voirie, constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative (CG3P, art. L. 2132-2) ; dans les dix jours qui suivent la rédaction du procès-verbal, le préfet en fait notifier la copie au contrevenant (CJA, art. L. 774-2).
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de deux mois pour attaquer une décision à compter de sa notification ou de sa publication, ce délai n'étant pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat.
Cas dans lesquels la sélection préalable n'est pas applicable, dont le titre issu d'un contrat de la commande publique et l'urgence, qui limite le titre à un an.
Obligation de disposer d'un titre pour occuper le domaine public au-delà du droit d'usage commun, et titre anticipé sur le domaine privé avec incorporation dans un délai de six mois au plus.
Notification au contrevenant de la copie du procès-verbal de contravention dans les dix jours de sa rédaction.
Contraventions de grande voirie pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, constatées et réprimées par voie administrative.
Caractère précaire et révocable de l'autorisation d'occupation du domaine public.
Caractère nécessairement temporaire de l'occupation, durée fixée au regard de l'amortissement des investissements et réserve des limites prévues, le cas échéant, par la loi.
Inaliénabilité et imprescriptibilité des biens du domaine public : une occupation ancienne ne crée aucun droit de propriété.
Définition du domaine public : biens affectés à l'usage direct du public ou à un service public avec un aménagement indispensable.
Définition du domaine privé, qui échappe au régime de l'autorisation domaniale décrit ici.
Sélection préalable lorsque le titre permet une exploitation économique, ou simple publicité préalable en cas de courte durée ou de nombre d'autorisations non limité.
Principe du paiement d'une redevance et cas de gratuité prévus par la loi, dont celui des associations à but non lucratif concourant à un intérêt général.
Autres textes cités (14)
Interdiction des systèmes de chauffage ou de climatisation fonctionnant en extérieur sur le domaine public, et refus du titre en cas de non-respect.
Délivrance du titre à l'amiable lorsque la sélection est impossible ou non justifiée, notamment en raison des caractéristiques particulières de la dépendance.
Régime dérogatoire des titres destinés à l'installation et à l'exploitation d'un réseau de communications électroniques ouvert au public, avec publicité préalable suffisante.
Gratuité possible, par délibération communale, pour les occupations destinées à installer et entretenir des dispositifs de végétalisation.
Gratuité possible, par décision de l'organe délibérant de la commune, pour les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 sur le domaine public communal.
Critère légal de la redevance : elle tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation.
Redevance payable d'avance et annuellement, et modalités de libération (acomptes, durée de l'autorisation n'excédant pas cinq ans, période quinquennale), dans la version en vigueur depuis le 28 mai 2026.
Sortie du domaine public : fin de l'affectation et acte administratif constatant le déclassement.
Déclassement anticipé d'un immeuble du domaine public artificiel : effet différé de la désaffectation dans un délai de trois ans au plus, porté à six ans en cas d'opération de construction, restauration ou réaménagement.
Référé mesures utiles : fondement de la demande d'expulsion d'un occupant sans titre, en cas d'urgence et sur simple requête, même en l'absence de décision préalable.
CE, Section, 16 mai 2003, n° 249880, publié au recueil Lebon
Expulsion d'un occupant du domaine public : urgence et absence de contestation sérieuse, appréciées au regard des moyens dirigés contre le retrait ou le refus de renouvellement du titre.
CE, 8e ch., 11 janvier 2024, n° 468855, inédit au recueil Lebon
Le juge des référés doit s'assurer que le bien n'est pas manifestement insusceptible d'être qualifié de dépendance du domaine public.
CE, 7e-2e ch. réunies, 2 décembre 2022, n° 460100, publié au recueil Lebon
Absence d'obligation de publicité et de sélection préalablement à la conclusion de baux portant sur des biens du domaine privé d'une personne publique.
Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017
Texte officiel exposant l'origine de l'obligation de sélection ou de publicité préalable lorsque le titre permet l'exercice d'une activité économique.
Erreurs fréquentes
Traiter une occupation ancienne comme un droit acquis
Vingt ans de terrasse, une redevance payée sans interruption et des travaux financés par l'occupant ne créent rien de plus qu'un titre. Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles (CG3P, art. L. 3111-1), l'occupation ne peut être que temporaire (CG3P, art. L. 2122-2) et l'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3). Il n'existe pas de droit au renouvellement. Ce qui se discute utilement, c'est la légalité de la décision contestée et la durée nécessaire à l'amortissement des investissements projetés, pas un droit au maintien sur place.
Croire que toute autorisation suppose une mise en concurrence
L'obligation de sélection ne joue que lorsque le titre permet d'occuper le domaine public « en vue d'une exploitation économique » (CG3P, art. L. 2122-1-1). Elle cède devant plusieurs cas écrits : titre conféré par un contrat de la commande publique, montage contractuel déjà soumis à une procédure de sélection, urgence avec un titre limité à un an (CG3P, art. L. 2122-1-2), délivrance à l'amiable lorsque la procédure est impossible ou non justifiée (CG3P, art. L. 2122-1-3). Avant d'invoquer un défaut de publicité, il faut donc regarder deux choses : l'occupation permet-elle une exploitation économique, et l'un de ces cas est-il caractérisé ?
Tenir la gratuité associative pour un droit
Deux régimes existent et ne se confondent pas. L'article L. 2125-1 du CG3P permet la délivrance gratuite aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général. L'article L. 2125-1-2, en vigueur depuis le 17 avril 2024, permet à l'organe délibérant de la commune de décider de délivrer gratuitement les autorisations d'occupation temporaire du domaine public communal sollicitées par une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Cette seconde faculté suppose une décision de l'assemblée délibérante et ne vaut que pour le domaine public communal : une demande se prépare en visant la délibération applicable, pas un principe de gratuité qui n'existe pas.
Attendre l'audience d'expulsion pour contester le retrait
Le retrait ou le refus de renouvellement est une décision : le recours se forme dans les deux mois de sa notification ou de sa publication (CJA, art. R. 421-1). Cette date compte deux fois. Lorsque la demande d'expulsion fait suite à une telle décision non encore définitive et que l'occupant en conteste la validité devant le juge des référés, celui-ci doit rechercher si, compte tenu de la nature et du bien-fondé des moyens soulevés, la demande se heurte à une contestation sérieuse (CE, Section, 16 mai 2003, n° 249880). Un recours déposé dans les délais et argumenté pèse sur l'audience d'expulsion ; un délai laissé expirer prive de cet argument.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Le titre lui-même : arrêté, permission de voirie ou convention d'occupation, avec sa date, sa durée, ses conditions d'exécution et ses avenants — c'est lui qui dit si vous êtes face à un acte unilatéral ou à un contrat
La décision contestée — refus, retrait, non-renouvellement, mise en demeure — avec sa notification datée et la mention des voies et délais de recours
Les avis de redevance et les justificatifs de paiement, ainsi que la délibération ou le tarif sur lequel le montant est assis (CG3P, art. L. 2125-3)
Les documents de la procédure préalable s'il y en a eu une : avis de publicité, règlement de consultation, candidatures, décision d'attribution (CG3P, art. L. 2122-1-1)
Un relevé de l'emprise réellement occupée — plan coté, photographies datées, constats — qui permet de mesurer le dépassement du droit d'usage commun (CG3P, art. L. 2122-1)
Les éléments établissant la domanialité du bien : titre de propriété de la personne publique, affectation, aménagements réalisés, ou à l'inverse acte de déclassement (CG3P, art. L. 2111-1 et L. 2141-1)
Questions fréquentes
Une autorisation d'occupation ouvre-t-elle un droit au renouvellement ?
Non. L'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3) et l'occupation ne peut être que temporaire (CG3P, art. L. 2122-2). Aucune durée d'occupation ne transforme ce titre en droit au maintien, les biens du domaine public étant inaliénables et imprescriptibles (CG3P, art. L. 3111-1). Ce qui reste ouvert, c'est le contrôle de la décision de refus ou de retrait, à engager dans les deux mois de sa notification ou de sa publication (CJA, art. R. 421-1).
Une commune peut-elle mettre un terrain à disposition sans publicité ?
Cela dépend du domaine auquel le terrain appartient. S'il relève du domaine privé (CG3P, art. L. 2211-1), le Conseil d'État a jugé que les obligations de publicité et de sélection tirées du droit de l'Union ne s'imposent pas avant la conclusion d'un bail, un tel bail ne constituant pas une autorisation pour l'accès à une activité de service (CE, 2 décembre 2022, n° 460100). S'il relève du domaine public et que le titre permet une exploitation économique, la sélection ou la publicité préalable de l'article L. 2122-1-1 du CG3P s'applique, sauf exception écrite. La qualification du bien commande la réponse : le juge des référés lui-même doit s'assurer que le bien n'est pas manifestement insusceptible d'être qualifié de dépendance du domaine public (CE, 11 janvier 2024, n° 468855).
Un chauffage de terrasse peut-il justifier un refus d'autorisation ?
Oui. L'utilisation sur le domaine public de systèmes de chauffage ou de climatisation consommant de l'énergie et fonctionnant en extérieur est interdite, et le titre ne peut être accordé en cas de non-respect de cette interdiction (CG3P, art. L. 2122-1-1 A). Ce n'est donc pas une exigence locale négociable : c'est un motif de refus prévu par la loi, à anticiper dans le dossier de demande et dans l'aménagement projeté.
Un titre refusé, un titre retiré, une expulsion demandée ?
Deux points se vérifient d'emblée : la nature exacte du titre — arrêté ou convention —, qui décide de la voie à suivre, et la date de notification de la décision, qui fait courir les deux mois. Décrivez votre situation à Marie Stass, avocate en droit public à Paris : un échange permet de les établir et d'examiner les pièces du dossier.