Domaine privé des personnes publiques : qualifier le bien, saisir le bon juge
Une commune, un département, un établissement public ou l'État prend une décision sur un bien qui lui appartient : refus de renouveler votre convention, congé, mise en vente, contestation de votre occupation. Une question commande toute la suite : ce bien relève-t-il du domaine public ou du domaine privé ? La réponse décide du régime applicable, de ce que la personne publique peut faire et, surtout, du juge devant lequel le litige se porte.
Le domaine privé se définit par soustraction : en font partie les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public, la loi y rangeant expressément les réserves foncières et les immeubles à usage de bureaux, sauf s'ils forment un ensemble indivisible avec des biens du domaine public (CG3P, art. L. 2211-1). D'autres biens y sont placés d'autorité : les chemins ruraux, les bois et forêts relevant du régime forestier (CG3P, art. L. 2212-1). Un bien du domaine privé peut être vendu : l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité ne visent que le domaine public (CG3P, art. L. 3111-1).
Pour le contentieux, la règle de principe n'est écrite dans aucun article du code : elle vient du Tribunal des conflits. Les litiges nés de la gestion du domaine privé ne mettent en cause que des rapports de droit privé et relèvent du juge judiciaire (TC, 22 novembre 2010, n° C3764). Les exceptions tiennent soit à un texte, pour les cessions de biens immobiliers de l'État (CG3P, art. L. 3231-1) ou les baux emphytéotiques administratifs (CGCT, art. L. 1311-3, 4° ; CG3P, art. L. 2331-1, 7°), soit au contrat lui-même, lorsqu'il comporte une clause exorbitante ou a pour objet l'exécution d'un service public. Se tromper de juridiction coûte du temps, alors que le recours devant le juge administratif, lorsqu'il est compétent, se forme dans les deux mois de la notification ou de la publication (CJA, art. R. 421-1).
Délais
2 mois
Recours devant le juge administratif, lorsqu'il est compétent
À compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Le texte écarte lui-même ce délai pour la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat (CJA, art. R. 421-1, version en vigueur depuis le 1er janvier 2020).
1 mois
Avis de l'État avant la délibération d'une commune de plus de 2 000 habitants sur une cession d'immeuble ou de droits réels immobiliers
Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État ; cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité (CGCT, art. L. 2241-1, troisième alinéa, version en vigueur depuis le 28 mai 2026).
30 ans ; 10 ans
Prescription acquisitive immobilière de droit commun, écartée pour le seul domaine public
Trente ans de possession, ou dix ans pour celui qui acquiert de bonne foi et par juste titre (C. civ., art. 2272, version en vigueur depuis le 19 juin 2008). Le domaine public échappe à ce mécanisme puisqu'il est imprescriptible (CG3P, art. L. 3111-1) ; aucune disposition équivalente ne met le domaine privé à l'abri, sous réserve de la suspension prévue pour les chemins ruraux recensés (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-6-1).
Avant de compter un délai, identifiez la juridiction. Le délai de deux mois de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'organise que la saisine du juge administratif ; il ne dit rien de la procédure devant le juge judiciaire, qui obéit à d'autres règles, non traitées ici. Or, pour un bien du domaine privé, le juge judiciaire est compétent en principe (TC, 22 novembre 2010, n° C3764), le juge administratif par exception, notamment pour les cessions de biens immobiliers de l'État (CG3P, art. L. 3231-1), les baux emphytéotiques administratifs (CGCT, art. L. 1311-3, 4°) ou les conventions qui comportent une clause exorbitante. L'ordre des vérifications est donc toujours le même : de quel domaine relève le bien, quelle est la nature exacte de l'acte contesté, et seulement ensuite quel délai court. Deux précautions pratiques. Conservez l'enveloppe, l'accusé de réception ou la preuve de la publication : ce sont eux qui établissent le point de départ prévu par le texte. Et souvenez-vous que l'article R. 421-1 écarte son délai pour la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat : un litige né de l'application d'une convention ne se traite pas comme la contestation d'une décision unilatérale.
Dans cette page
Domaine public, domaine privé : ce qui range un bien d'un côté ou de l'autre
Gérer, louer, vendre : une liberté encadrée
Bail sur le domaine privé : le statut qui protège le locataire
Quel juge saisir : la règle de principe et ses exceptions
Clause exorbitante, service public, bail emphytéotique : quand le juge administratif est compétent
Domaine public, domaine privé : ce qui range un bien d'un côté ou de l'autre
Le code général de la propriété des personnes publiques s'applique aux biens et aux droits, mobiliers ou immobiliers, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics (CG3P, art. L. 1). Tous ces biens n'obéissent pas au même régime : une partie relève du domaine public, le reste du domaine privé. La frontière n'est pas une question de vocabulaire, c'est le point de départ de toute analyse.
Sous réserve de dispositions législatives spéciales, deux voies font entrer un bien dans le domaine public (CG3P, art. L. 2111-1) : l'affectation à l'usage direct du public, ou l'affectation à un service public, à condition, dans ce second cas, que le bien fasse l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service. Une troisième hypothèse s'y ajoute : le bien qui concourt à l'utilisation d'un bien du domaine public et en constitue un accessoire indissociable en fait également partie (CG3P, art. L. 2111-2). C'est cette règle qui fait parfois basculer dans le domaine public un terrain, un local ou un équipement qui paraissait banal.
Le domaine privé, lui, se définit par soustraction : en font partie les biens qui ne relèvent pas du domaine public, la loi citant expressément les réserves foncières et les biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux qui forment un ensemble indivisible avec des biens du domaine public (CG3P, art. L. 2211-1). D'autres biens sont rangés d'autorité dans le domaine privé, sans discussion sur l'affectation : les chemins ruraux, ainsi que les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier (CG3P, art. L. 2212-1).
Le chemin rural est l'exemple qui retourne l'intuition. Il appartient à la commune, il est affecté à l'usage du public, et il relève pourtant du domaine privé communal parce qu'il n'a pas été classé comme voie communale (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-1). L'affectation à l'usage du public ne suffit donc pas à conclure : la loi peut en décider autrement. Et la qualification privée ne fait pas disparaître toute prérogative publique, puisque l'autorité municipale reste chargée de la police et de la conservation de ces chemins (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-5). Deux présomptions jouent en outre. L'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale ; ainsi présumée, elle ne peut être remise en cause par une décision administrative (même code, art. L. 161-2). Et tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé (même code, art. L. 161-3). Quant à la vente d'un chemin rural, elle suppose qu'il cesse d'être affecté à l'usage du public et se décide par le conseil municipal après enquête (même code, art. L. 161-10).
Reste la question de l'aménagement, qui décide de beaucoup de dossiers. Le Conseil d'État a jugé qu'un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public à la condition que « ce bien fasse déjà l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ». La même décision retient que l'entrée en vigueur du code n'a pas pu, par elle-même, entraîner le déclassement des biens « n'ayant encore fait l'objet d'aucun aménagement » qui relevaient du domaine public sous l'empire des règles antérieures (CE, 8 avril 2013, n° 363738). Autrement dit, la date à laquelle le bien est entré dans le patrimoine public et celle des travaux réalisés sur lui sont des éléments du dossier, au même titre que son usage actuel.
Gérer, louer, vendre : une liberté encadrée
Les personnes publiques gèrent librement leur domaine privé, mais « selon les règles qui leur sont applicables » (CG3P, art. L. 2221-1). Cette réserve renvoie au second alinéa de l'article 537 du code civil, selon lequel les biens qui n'appartiennent pas à des particuliers « sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières ». La liberté de gestion n'est donc pas celle d'un propriétaire privé ordinaire : elle s'exerce dans des formes imposées, et le non-respect de ces formes est un terrain de contestation.
Pour l'État, les baux portant sur son domaine privé peuvent être passés en la forme administrative : les préfets les reçoivent, en assurent la conservation et leur confèrent l'authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier lorsqu'elle est requise (CG3P, art. L. 2222-1). Vérifiez sous quelle forme votre bail a été établi : ce n'est pas un détail d'archive, c'est ce qui détermine qui détient l'original opposable.
Côté communal, le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune ; et toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à une délibération motivée portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, prise au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État, réputé donné au terme d'un mois à compter de sa saisine (CGCT, art. L. 2241-1, version en vigueur depuis le 28 mai 2026). Au niveau départemental, c'est le conseil départemental qui statue sur l'acquisition, l'aliénation et l'échange des propriétés départementales, sur leur mode de gestion, sur les baux de biens donnés ou pris à ferme ou à loyer, quelle qu'en soit la durée, et sur le changement de destination des propriétés et édifices départementaux (CGCT, art. L. 3213-1).
Lorsque l'État envisage de céder un immeuble de son domaine privé, il informe les collectivités territoriales et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire desquels l'immeuble est situé (CG3P, art. L. 3211-1, version en vigueur depuis le 20 août 2026). C'est une obligation récente, utile à connaître pour une commune qui découvre une vente sur son territoire. Le déroulement d'une cession, ses conditions et les recours ouverts contre elle sont traités sur la page consacrée à la cession de biens des personnes publiques ; cette page-ci s'en tient à ce qui la précède, la qualification du bien.
Un point mérite d'être dit clairement, parce qu'il surprend autant les riverains que les élus : le domaine privé n'est ni inaliénable, ni imprescriptible. Ces deux protections ne visent que le domaine public, pour l'État comme pour les collectivités (CG3P, art. L. 3111-1 ; CGCT, art. L. 1311-1). Le bien du domaine privé peut donc être vendu, et le droit commun de la prescription acquisitive immobilière s'y applique en principe : trente ans de possession, dix ans en cas d'acquisition de bonne foi et par juste titre (C. civ., art. 2272). Les chemins ruraux font l'objet d'une réserve : la délibération par laquelle le conseil municipal décide de les recenser suspend le délai de prescription pour l'acquisition des parcelles qui les comportent, jusqu'à la délibération arrêtant le tableau récapitulatif, prise après enquête publique, qui ne peut intervenir plus de deux ans après la délibération de recensement (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-6-1). C'est aussi pourquoi la sortie d'un bien du domaine public change tout : elle suit une procédure propre, traitée sur la page consacrée au déclassement et à la désaffectation.
Bail sur le domaine privé : le statut qui protège le locataire
Vous louez un local ou un terrain du domaine privé d'une commune, d'un département, de l'État ou d'un établissement public, et vous recevez un congé ou un refus de renouvellement. La qualité de propriétaire public n'écarte pas, à elle seule, les statuts protecteurs du droit privé. Le statut des baux commerciaux s'applique aux baux des locaux ou immeubles appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics, dès lors qu'ils remplissent les conditions de l'article L. 145-1 du code de commerce (C. com., art. L. 145-2, I, 4°). La personne publique peut refuser le renouvellement, mais elle doit alors payer l'indemnité d'éviction, « même si son refus est justifié par une raison d'utilité publique » (C. com., art. L. 145-26). Le code écarte notamment deux situations : les autorisations d'occupation précaire accordées sur un immeuble acquis à la suite d'une déclaration d'utilité publique (C. com., art. L. 145-2, II), et la convention d'occupation précaire, qui se caractérise, quelle que soit sa durée, par une occupation autorisée seulement « à raison de circonstances particulières indépendantes de la seule volonté des parties » (C. com., art. L. 145-5-1).
Pour les biens ruraux, le statut du fermage s'applique aux baux du domaine de l'État, des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 415-11). Le même article l'aménage. Le preneur ne peut pas invoquer le droit au renouvellement si la personne publique lui a fait connaître, « dans un délai de dix-huit mois avant la fin du bail », sa décision d'utiliser les biens directement, en dehors de toute aliénation, à une fin d'intérêt général. Et le bail peut être résilié à tout moment, sur tout ou partie des biens, lorsqu'ils sont nécessaires à un projet déclaré d'utilité publique ; le preneur a alors droit à une indemnité. Le bail se conclut à l'amiable ou par adjudication ; à l'amiable, le fermage doit rester entre les maxima et les minima prévus à l'article L. 411-11 (même code, art. L. 411-15). Le statut ne s'applique pas aux conventions portant sur l'utilisation des forêts ou des biens relevant du régime forestier, ni à certaines conventions d'occupation précaire, dans les seuls cas que le texte énumère (même code, art. L. 411-2).
Ces litiges entre un locataire et le propriétaire public relèvent en principe du juge judiciaire, selon la règle de principe exposée plus bas (TC, 22 novembre 2010, n° C3764), sauf si la convention est en réalité un contrat administratif ou un bail emphytéotique administratif. Avant de répondre à un congé, lisez les clauses du contrat et confrontez-les à la réalité de l'occupation : l'intitulé donne une indication, il ne tranche pas. Sur la conclusion du bail, le Conseil d'État a jugé qu'il ne résulte ni des termes de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ni de la jurisprudence de la Cour de justice que des obligations de publicité et de mise en concurrence s'appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de baux portant sur des biens de leur domaine privé (CE, 2 décembre 2022, n° 460100). Les règles propres aux titres d'occupation du domaine public sont exposées sur la page consacrée à la convention d'occupation et à la redevance.
Quel juge saisir : la règle de principe et ses exceptions
Aucun article du code général de la propriété des personnes publiques ne pose de règle générale de compétence juridictionnelle pour les litiges du domaine privé. La règle de principe est jurisprudentielle. Le Tribunal des conflits a jugé que la contestation, par une personne privée, de l'acte, délibération ou décision du maire par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, « initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire » (TC, 22 novembre 2010, n° C3764).
L'application faite dans cette même décision est parlante : l'acte par lequel le maire avait refusé le renouvellement d'un titre d'occupation consenti par une convention ne comportant aucune clause exorbitante n'était pas détachable de la gestion du domaine privé et relevait du juge judiciaire. Si vous occupez un bien du domaine privé d'une commune, que votre convention ne comporte pas de clause exorbitante et que le renouvellement vous est refusé, le réflexe du tribunal administratif conduit en principe devant la mauvaise juridiction. Notez la formule employée : elle vise les actes qui n'affectent ni le périmètre ni la consistance du domaine. C'est la limite du considérant, et elle s'apprécie à la lecture de l'acte contesté. Une décision récente invite aussi à la prudence sur l'acte qui « initie » la relation : la contestation du refus d'une personne publique d'engager une relation contractuelle ayant pour objet l'institution d'une servitude conventionnelle sur son domaine privé, en l'espèce une servitude de tréfonds sur un chemin rural, relève de la juridiction administrative (TC, 13 avril 2026, n° C4364). Cette solution vise la servitude conventionnelle ; pour le refus de renouveler une convention d'occupation, la décision de 2010 reste la référence.
Un texte est régulièrement invoqué à tort. L'article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques donne compétence à la juridiction administrative pour sept catégories de litiges. Les trois premières ne concernent que le domaine public : les autorisations et contrats comportant occupation du domaine public, le principe ou le montant des redevances d'occupation ou d'utilisation du domaine public, et les contraventions de grande voirie. Elles ne fondent aucune compétence du juge administratif pour une convention ordinaire portant sur un bien du domaine privé ; les invoquer dans une telle requête, c'est bâtir sur un fondement qui ne s'applique pas. En revanche, ses 5° et 7°, relatifs aux baux emphytéotiques administratifs des collectivités et de l'État, peuvent viser un bien du domaine privé ; ils sont présentés dans la section suivante.
Autre exception textuelle : sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs aux cessions des biens immobiliers de l'État (CG3P, art. L. 3231-1). Même sur le domaine privé, la contestation d'une telle cession relève donc du juge administratif, et le recours se forme dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision attaquée (CJA, art. R. 421-1). Ce n'est pas la qualité de personne publique du vendeur qui produit ce résultat, c'est ce texte, qui ne vise que les biens immobiliers de l'État : la même cession opérée par une commune n'entre pas dans ses prévisions. Le juge administratif n'en est pas écarté pour autant, car la réserve posée en 2010 sur le périmètre et la consistance du domaine joue aussi. Selon le résumé publié aux tables du recueil Lebon, il est compétent pour la contestation, par une personne privée, de délibérations d'un conseil municipal qui avaient annulé l'autorisation de lui vendre des parcelles du domaine privé et autorisé leur vente à un autre acquéreur, dès lors que ces actes affectent le périmètre ou la consistance de ce domaine (CE, 15 mars 2017, n° 393407). Le contrat de vente, une fois conclu, reste en principe un contrat de droit privé (TC, 13 mars 2023, n° C4266).
Reste l'occupant dont le titre a pris fin. Sur le domaine privé, la personne publique ne peut pas l'expulser d'elle-même : sauf disposition spéciale, l'expulsion d'un immeuble ou d'un lieu habité ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision de justice ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire, et après signification d'un commandement d'avoir à libérer les locaux (CPCE, art. L. 411-1). Le juge à saisir est en principe le juge judiciaire, au fond ou en référé, en cas d'urgence (CPC, art. 834) ou pour faire cesser un trouble manifestement illicite (CPC, art. 835). Pour l'occupation d'une parcelle de forêt domaniale restée dans le domaine privé de l'État, la Cour de cassation rappelle que le Tribunal des conflits a attribué à la juridiction judiciaire les litiges relatifs à cette occupation, et rejette le pourvoi formé contre l'expulsion ordonnée en référé pour trouble manifestement illicite (Cass. civ. 1re, 25 janvier 2005, n° 00-17.233). Lorsque les lieux sont habités, les délais et protections des articles L. 412-1 et suivants du même code s'appliquent en outre. Si la qualification conduit au contraire au domaine public, la procédure change : elle est décrite sur la page consacrée à l'expulsion d'un occupant sans titre du domaine public.
Clause exorbitante, service public, bail emphytéotique : quand le juge administratif est compétent
Une convention portant sur le domaine privé est en principe un contrat de droit privé. Elle devient un contrat administratif dans deux cas, que le Tribunal des conflits a réunis à propos d'une cession de biens du domaine privé : si le contrat « a pour objet l'exécution d'un service public », ou s'il comporte des clauses qui, « notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs » (TC, 13 mars 2023, n° C4266). Cette définition de la clause exorbitante est celle que le Tribunal des conflits retient depuis 2014 (TC, 13 octobre 2014, n° C3963). Le premier critère est ancien : le Conseil d'État a jugé administratif un contrat qui confiait à ses titulaires « l'exécution même du service public » (CE, Sect., 20 avril 1956, n° 98637). Dans l'un ou l'autre cas, le juge administratif est compétent, même si le bien relève du domaine privé.
Les exemples jugés sont rares : lisez les clauses une à une. N'ont pas été regardées comme exorbitantes les clauses par lesquelles l'acquéreur de biens immobiliers communaux s'engageait, sous une condition résolutoire, à déposer un permis de construire et à réaliser un bâtiment dans certains délais (TC, 13 mars 2023, n° C4266). À l'inverse, dans une cession entre deux communes, une clause prévoyant un accès à demi-tarif aux remontées mécaniques a été jugée exorbitante du droit commun (TC, 15 novembre 1999, n° 03144), sous une formulation du critère que le recueil Lebon présente comme abandonnée en 2014. Et un bail de soixante-dix-neuf ans pour un loyer d'un euro, consenti par une commune à une association sur un immeuble hors du domaine public, est resté un contrat de droit privé. Il n'avait pas été conclu pour l'accomplissement d'une mission de service public pour le compte de la commune. Il ne conférait aucun droit réel au preneur et ne pouvait être regardé comme conclu en vue d'une opération d'intérêt général relevant de la compétence de la commune, ce qui excluait la qualification de bail emphytéotique administratif. Et il ne comportait aucune clause exorbitante (TC, 13 octobre 2014, n° C3963).
Le bail emphytéotique administratif, lui, obéit à une règle écrite. Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un tel bail en vue d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence, ou de l'affectation d'un édifice du culte ouvert au public à une association cultuelle (CGCT, art. L. 1311-2). Le texte vise tout bien immobilier de la collectivité, et précise que ce bail peut être conclu même sur une dépendance du domaine public : le domaine privé est donc concerné. Les litiges relatifs à ces baux « sont de la compétence des tribunaux administratifs » (CGCT, art. L. 1311-3, 4°). Pour l'État et certains établissements publics, le bail emphytéotique administratif est prévu par l'article L. 2341-1 du CG3P, dont le III vise expressément le domaine privé ; la compétence administrative figure, elle, au 7° de l'article L. 2331-1 du même code. Encore faut-il que le contrat soit bien un bail emphytéotique : le bail jugé en 2014 et évoqué plus haut, faute de droit réel et d'opération d'intérêt général relevant de la compétence de la commune, n'en était pas un.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Sous réserve de dispositions législatives spéciales, les deux voies de la domanialité publique : affectation à l'usage direct du public, ou affectation à un service public avec un aménagement indispensable à l'exécution de ses missions.
Le bien qui concourt à l'utilisation d'un bien du domaine public et en constitue un accessoire indissociable fait lui aussi partie du domaine public.
Définition du domaine privé par soustraction, avec la mention expresse des réserves foncières et des immeubles à usage de bureaux, sauf ensemble indivisible avec des biens du domaine public.
Font également partie du domaine privé les chemins ruraux ainsi que les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier.
L'inaliénabilité et l'imprescriptibilité ne visent que les biens relevant du domaine public.
Vente des immeubles du domaine privé de l'État qui ne sont plus utilisés, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, avec information des collectivités territoriales et de l'EPCI à fiscalité propre concernés. Version en vigueur depuis le 20 août 2026.
Compétence de la juridiction administrative : aux 1° à 3°, autorisations et contrats d'occupation du domaine public, redevances d'occupation du domaine public et contraventions de grande voirie, sans application au domaine privé ; aux 5° et 7°, baux emphytéotiques administratifs des collectivités et de l'État, y compris sur le domaine privé.
Les litiges relatifs aux cessions des biens immobiliers de l'État sont portés devant la juridiction administrative.
Prescription acquisitive immobilière de droit commun : trente ans, ou dix ans pour celui qui acquiert de bonne foi et par juste titre.
Délibération du conseil municipal sur la gestion des biens et les opérations immobilières ; pour une commune de plus de 2 000 habitants, délibération motivée sur toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers, au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État réputé donné après un mois. Version en vigueur depuis le 28 mai 2026.
Recours dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision attaquée ; ce délai n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat.
TC, 22 novembre 2010, n° C3764, publié au recueil Lebon
Les litiges nés de la gestion du domaine privé, y compris le refus de renouveler un titre d'occupation consenti par une convention sans clause exorbitante, relèvent du juge judiciaire.
Autres textes cités (35)
Le code s'applique aux biens et droits, mobiliers ou immobiliers, de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics.
Les personnes publiques gèrent librement leur domaine privé, mais selon les règles qui leur sont applicables, par renvoi au second alinéa de l'article 537 du code civil.
Les préfets reçoivent les baux de l'État passés en la forme administrative, en assurent la conservation et leur confèrent l'authenticité en vue de la publication au fichier immobilier.
Les biens qui n'appartiennent pas à des particuliers sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières.
Transposition pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité du domaine public.
Le conseil départemental statue sur l'acquisition, l'aliénation et l'échange des propriétés départementales, leur mode de gestion, les baux de biens donnés ou pris à ferme ou à loyer quelle qu'en soit la durée et le changement de destination.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-1
Les chemins ruraux, affectés à l'usage du public mais non classés comme voies communales, font partie du domaine privé de la commune.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-5
L'autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux, alors même qu'ils relèvent du domaine privé.
CE, 8 avril 2013, n° 363738, publié au recueil Lebon
L'aménagement indispensable doit déjà exister pour qu'un bien affecté au service public relève du domaine public, mais l'entrée en vigueur du code n'a pas pu, par elle-même, entraîner le déclassement des biens sans aménagement qui appartenaient au domaine public sous l'empire des règles antérieures.
Sortie du domaine public : le bien qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public n'en fait plus partie à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement.
Bail emphytéotique administratif sur un bien immobilier d'une collectivité territoriale, en vue d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence ou de l'affectation d'un édifice du culte à une association cultuelle ; possible même sur une dépendance du domaine public.
Conditions des baux emphytéotiques administratifs ; le 4° attribue les litiges relatifs à ces baux aux tribunaux administratifs.
Bail emphytéotique administratif sur un bien immobilier de l'État ou de certains établissements publics ; le III vise expressément le domaine privé. La compétence juridictionnelle figure au 7° de l'article L. 2331-1.
TC, 13 octobre 2014, SA Axa France IARD c/ MAIF, n° C3963, publié au recueil Lebon
Définition actuelle de la clause exorbitante ; bail communal de longue durée sur un immeuble hors domaine public, sans mission de service public, sans droit réel ni clause exorbitante : compétence judiciaire.
TC, 13 mars 2023, Commune de Phalsbourg c/ SGTP 67, n° C4266
La cession d'un bien du domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf exécution d'un service public ou clause exorbitante ; l'engagement de déposer un permis et de construire dans certains délais n'est pas exorbitant.
CE, Section, 20 avril 1956, Époux Bertin, n° 98637, publié au recueil Lebon
Est administratif le contrat qui confie à son titulaire l'exécution même du service public.
Cession du domaine privé entre deux communes rendue administrative par une clause exorbitante (accès à demi-tarif aux remontées mécaniques) ; formule antérieure à 2014.
CE, 15 mars 2017, SARL Bowling du Hainaut, n° 393407, mentionné aux tables du recueil Lebon
Selon le résumé des tables, le juge administratif connaît de la contestation par une personne privée de délibérations communales annulant une précédente délibération autorisant la vente de parcelles du domaine privé à cette personne et autorisant leur vente à un tiers, dès lors qu'elles affectent le périmètre ou la consistance de ce domaine.
TC, 13 avril 2026, M. F. c/ Commune de Bernin, n° C4364, publié au recueil Lebon
Le refus d'une personne publique d'engager une relation contractuelle ayant pour objet l'institution d'une servitude conventionnelle sur son domaine privé relève de la juridiction administrative.
Code de commerce, article L. 145-2
Le statut des baux commerciaux s'applique aux baux des immeubles de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en remplissent les conditions (I, 4°), sauf occupations précaires sur un immeuble acquis après déclaration d'utilité publique (II).
Code de commerce, article L. 145-26
Le refus de renouvellement d'un bail d'un immeuble public oblige la collectivité propriétaire à payer l'indemnité d'éviction, même pour une raison d'utilité publique.
Code de commerce, article L. 145-5-1
La convention d'occupation précaire, définie par des circonstances particulières indépendantes de la seule volonté des parties, n'est pas soumise au statut des baux commerciaux.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 415-11
Les baux ruraux du domaine de l'État, des collectivités, de leurs groupements et des établissements publics sont soumis au statut du fermage, sous réserve d'exceptions (utilisation à une fin d'intérêt général annoncée dix-huit mois avant la fin du bail, résiliation pour un projet déclaré d'utilité publique avec indemnité).
Code rural et de la pêche maritime, article L. 411-15
Bail rural consenti par une personne morale de droit public : conclusion à l'amiable ou par adjudication ; à l'amiable, fermage compris entre les maxima et les minima de l'article L. 411-11 ; priorités d'attribution.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 411-2
Exclusions du statut du fermage, notamment les conventions portant sur l'utilisation des forêts ou des biens relevant du régime forestier et certaines conventions d'occupation précaire limitativement énumérées.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-2
Présomption d'affectation du chemin rural à l'usage du public, qui ne peut être remise en cause par une décision administrative.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-3
Tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-6-1
La délibération de recensement des chemins ruraux suspend la prescription acquisitive jusqu'à la délibération arrêtant le tableau récapitulatif, prise après enquête publique au plus tard deux ans après. En vigueur depuis le 23 février 2022.
Code rural et de la pêche maritime, article L. 161-10
La vente d'un chemin rural qui cesse d'être affecté à l'usage du public est décidée par le conseil municipal après enquête.
Code des procédures civiles d'exécution, article L. 411-1
Sauf disposition spéciale, l'expulsion suppose une décision de justice ou un procès-verbal de conciliation exécutoire, puis la signification d'un commandement de libérer les locaux.
Code des procédures civiles d'exécution, article L. 412-1
Premier des articles qui protègent l'occupant d'un lieu habité en cas d'expulsion. Version en vigueur depuis le 29 juillet 2023.
Code de procédure civile, article 834
Référé en cas d'urgence devant le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection.
Code de procédure civile, article 835
Référé pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite, même en présence d'une contestation sérieuse.
Cass. civ. 1re, 25 janvier 2005, n° 00-17.233, inédit
Occupation d'une parcelle de forêt domaniale restée dans le domaine privé de l'État : l'arrêt rappelle que le Tribunal des conflits a attribué au juge judiciaire les litiges relatifs à cette occupation, et rejette le pourvoi contre l'expulsion ordonnée en référé.
CE, 2 décembre 2022, n° 460100, publié au recueil Lebon
Il ne résulte ni de la directive 2006/123/CE ni de la jurisprudence de la Cour de justice que des obligations de publicité et de mise en concurrence s'appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de baux portant sur des biens de leur domaine privé.
Erreurs fréquentes
Saisir le tribunal administratif parce qu'une personne publique est en face
La qualité du propriétaire ne fait pas la compétence. Lorsque le litige naît de la gestion du domaine privé, la relation contractuelle nouée, conduite ou terminée par la personne publique ne met en cause que des rapports de droit privé et relève du juge judiciaire (TC, 22 novembre 2010, n° C3764). Le refus de renouveler un titre d'occupation consenti par une convention sans clause exorbitante en est l'exemple jugé dans cette décision.
Invoquer l'article L. 2331-1 du CG3P pour une convention ordinaire du domaine privé
Les 1° à 3° de ce texte visent les autorisations et contrats comportant occupation du domaine public, les redevances d'occupation ou d'utilisation du domaine public et les contraventions de grande voirie : ils ne disent rien du domaine privé. Les invoquer pour une convention ordinaire portant sur un bien du domaine privé, c'est bâtir la requête sur un fondement qui ne s'applique pas. Ses 5° et 7° visent en revanche les baux emphytéotiques administratifs des collectivités et de l'État, qui peuvent porter sur le domaine privé : pour un tel bail, c'est bien le juge administratif qu'il faut saisir (voir aussi CGCT, art. L. 1311-3, 4°).
Conclure au domaine privé parce que le bien n'est pas ouvert au public
L'usage direct du public n'est que la première des deux voies de l'article L. 2111-1 du CG3P : un bien affecté à un service public et faisant l'objet d'un aménagement indispensable relève aussi du domaine public, de même que l'accessoire indissociable d'une dépendance domaniale (CG3P, art. L. 2111-2). L'inverse se vérifie tout autant : le chemin rural est affecté à l'usage du public et relève pourtant du domaine privé communal (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-1).
Faire délibérer le conseil municipal sans avoir saisi l'autorité compétente de l'État
Pour une commune de plus de 2 000 habitants, la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers suppose une délibération motivée portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, prise au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État ; à défaut de réponse, cet avis n'est réputé donné qu'au terme d'un mois à compter de la saisine (CGCT, art. L. 2241-1, version en vigueur depuis le 28 mai 2026). Une délibération non motivée, ou prise avant l'expiration de ce mois alors qu'aucun avis n'a été rendu, s'écarte de ce que le texte exige.
Porter devant le juge judiciaire la contestation d'une délibération de vente du domaine privé
Le contrat de vente d'un bien du domaine privé est en principe un contrat de droit privé (TC, 13 mars 2023, n° C4266). Les délibérations qui l'entourent peuvent relever d'un autre juge. Selon le résumé publié aux tables du recueil Lebon, le juge administratif a été reconnu compétent pour des délibérations communales qui avaient annulé une précédente délibération autorisant la vente de parcelles du domaine privé à une personne privée et autorisé leur vente à un autre acquéreur, parce que ces actes affectaient le périmètre ou la consistance de ce domaine (CE, 15 mars 2017, n° 393407). Un tel recours est enfermé dans le délai de l'article R. 421-1 du CJA, qui court dès la notification ou la publication de la délibération : attendre la signature de l'acte pour agir devant le juge judiciaire, c'est risquer de le laisser expirer.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Le titre de propriété de la personne publique ou, à défaut, l'extrait cadastral et les références exactes de la parcelle en cause
L'acte qui a affecté le bien, à l'usage du public ou à un service public, et tout document sur les travaux réalisés sur lui : ce sont eux qui permettent de discuter l'aménagement indispensable (CG3P, art. L. 2111-1)
Pour un chemin ou une voie : le tableau de classement des voies communales, ou tout document montrant que le chemin n'a pas été classé et demeure un chemin rural (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 161-1), ainsi que la délibération de recensement des chemins ruraux, s'il en existe une (même code, art. L. 161-6-1)
La convention, le bail ou le titre d'occupation, avec ses annexes et ses avenants, pour en lire les clauses et savoir si le contrat comporte ou non une clause exorbitante ou a pour objet l'exécution d'un service public ; son intitulé (bail commercial, bail rural, bail emphytéotique administratif) donne une première indication, que le contenu du contrat doit confirmer
Le courrier de refus, de congé, de résiliation ou de non-renouvellement, avec son enveloppe et l'accusé de réception, qui datent la notification
Pour une cession communale : la délibération du conseil municipal, sa motivation et l'avis de l'autorité compétente de l'État, ou la preuve de la date à laquelle elle a été saisie (CGCT, art. L. 2241-1)
Questions fréquentes
Ma convention avec la commune porte-t-elle sur le domaine public ou sur le domaine privé ?
Cela ne se lit pas dans l'intitulé de la convention, mais dans la situation du bien. Vérifiez d'abord s'il est affecté à l'usage direct du public, ou affecté à un service public avec un aménagement indispensable à l'exécution de ses missions (CG3P, art. L. 2111-1) ; puis s'il constitue l'accessoire indissociable d'un bien du domaine public (CG3P, art. L. 2111-2). Si aucune de ces hypothèses n'est remplie, le bien relève du domaine privé (CG3P, art. L. 2211-1). Attention à l'aménagement : le Conseil d'État exige qu'il existe déjà, tout en jugeant que l'entrée en vigueur du code n'a pas pu, par elle-même, entraîner le déclassement des biens « n'ayant encore fait l'objet d'aucun aménagement » qui relevaient auparavant du domaine public (CE, 8 avril 2013, n° 363738).
La commune refuse de renouveler ma convention d'occupation : quel juge saisir ?
Si le bien relève du domaine privé et que la convention ne comporte aucune clause exorbitante, le refus de renouvellement n'est pas détachable de la gestion de ce domaine et le litige relève du juge judiciaire (TC, 22 novembre 2010, n° C3764). Le 1° de l'article L. 2331-1 du CG3P, qui donne compétence au juge administratif pour les autorisations et contrats d'occupation, ne vise que le domaine public et ne peut pas être invoqué ici. La qualification du bien et la lecture des clauses de la convention viennent donc avant toute saisine.
Une collectivité peut-elle vendre un bien de son domaine privé ?
Oui : l'inaliénabilité ne protège que le domaine public (CG3P, art. L. 3111-1 ; CGCT, art. L. 1311-1). La cession reste encadrée. Pour une commune de plus de 2 000 habitants, elle suppose une délibération motivée du conseil municipal sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, prise au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État, réputé donné au terme d'un mois (CGCT, art. L. 2241-1). Au niveau départemental, c'est le conseil départemental qui statue sur l'aliénation des propriétés départementales (CGCT, art. L. 3213-1). Le détail de la procédure et des recours figure sur la page consacrée à la cession de biens des personnes publiques.
Mon bail avec la commune est-il un bail commercial ?
Il peut l'être, si le local remplit les conditions de l'article L. 145-1 du code de commerce (C. com., art. L. 145-2, I, 4°). Un document intitulé « convention d'occupation précaire » n'y échappe pas du seul fait de cet intitulé : la convention que le code soustrait au statut sous ce nom se caractérise, quelle que soit sa durée, par le fait que l'occupation des lieux n'est autorisée qu'à raison de circonstances particulières indépendantes de la seule volonté des parties (C. com., art. L. 145-5-1). Si le statut s'applique, un refus de renouvellement vous ouvre droit à l'indemnité d'éviction, même si la commune invoque l'utilité publique (C. com., art. L. 145-26).
Mon titre sur un terrain communal du domaine privé a expiré : la commune peut-elle m'expulser seule ?
Non. Sauf disposition spéciale, il lui faut une décision de justice ou un procès-verbal de conciliation exécutoire, puis un commandement de libérer les lieux (CPCE, art. L. 411-1). Pour un bien du domaine privé, c'est en principe le juge judiciaire qui est saisi, y compris en référé. Vérifiez d'abord la qualification du terrain : s'il relève en réalité du domaine public, la procédure n'est pas la même.
Un doute sur le domaine dont relève votre bien ?
Transmettez à Marie Stass le titre ou la référence cadastrale, la convention et le courrier reçu, avec leurs dates. La qualification du bien s'examine en premier : c'est elle qui désigne le juge à saisir et le délai à tenir.