Expulsion d'un occupant sans titre du domaine public
Une personne publique vous demande de libérer un local, un emplacement, une terrasse ou un terrain. Ou, à l'inverse, une dépendance de votre domaine est occupée sans autorisation et vous cherchez à la récupérer. Le texte de départ est le même dans les deux situations : nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous (CG3P, art. L. 2122-1, version en vigueur depuis le 21 avril 2017).
Avant toute discussion sur la procédure, une question commande le reste : le bien occupé relève-t-il du domaine public ? Le test est posé par l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques — affectation à l'usage direct du public, ou affectation à un service public avec un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service. Ce qui ne répond pas à cette définition relève du domaine privé (CG3P, art. L. 2211-1). Tant que la réponse n'est pas arrêtée, aucune voie ne peut être choisie sérieusement.
Cette page expose les textes qui encadrent la situation, et non une procédure unique. Deux mécanismes distincts, souvent confondus, apparaissent dans ces dossiers. Le référé dit « mesures utiles » d'abord : en cas d'urgence et sur simple requête recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles, sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative (CJA, art. L. 521-3). La contravention de grande voirie ensuite, qui est une répression par voie administrative visant les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière (CG3P, art. L. 2132-2) : le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il désigne, statue sur les difficultés qui s'élèvent en cette matière, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales (CJA, art. L. 774-1). Sur la voirie routière, le raisonnement change encore.
Délais
10 jours
Contravention de grande voirie — notification de la copie du procès-verbal
Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ; la notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception (CJA, art. L. 774-2, version en vigueur depuis le 1er juin 2021). Le point de départ est la rédaction du procès-verbal, pas le moment où l'occupant en a connaissance.
Quinzaine
Contravention de grande voirie — dépôt des défenses écrites
La notification indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite (CJA, art. L. 774-2, version en vigueur depuis le 1er juin 2021). Le texte écrit « délai de quinzaine » : c'est sa formulation exacte, reprise ici telle quelle, et son mode de computation se vérifie dossier par dossier.
2 mois
Contravention de grande voirie — appel du jugement
Le délai d'appel est de deux mois ; il court contre l'administration du jour du jugement et, contre la partie poursuivie, du jour de la notification du jugement à cette partie (CJA, art. L. 774-7, version en vigueur depuis le 1er janvier 2001). Deux points de départ distincts pour un même délai : la date de notification se note dès réception.
6 mois au plus
Titre accordé par anticipation sur une dépendance du domaine privé — incorporation
Un titre peut être accordé pour occuper une dépendance du domaine privé par anticipation à son incorporation dans le domaine public ; le titre fixe le délai dans lequel l'incorporation doit se produire, lequel ne peut être supérieur à six mois, et précise le sort de l'autorisation si l'incorporation ne s'est pas produite au terme de ce délai (CG3P, art. L. 2122-1, version en vigueur depuis le 21 avril 2017). Si vous détenez un titre de ce type, c'est donc le titre lui-même qui indique ce qu'il advient de votre autorisation passé ce délai : relisez-le avant toute autre démarche.
La difficulté ne vient pas d'un compteur unique, mais du fait que deux logiques coexistent et ne se mélangent pas. En contravention de grande voirie, tout se déclenche à la date de rédaction du procès-verbal : dix jours pour la notification de sa copie au contrevenant, puis délai de quinzaine, à partir de cette notification, pour déposer des défenses écrites (CJA, art. L. 774-2, version en vigueur depuis le 1er juin 2021). C'est ce second délai qui piège le plus concrètement la personne poursuivie, parce qu'il court depuis un courrier qu'elle reçoit sans toujours en mesurer la portée. Devant le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, le texte ne fixe aucun délai : il exige l'urgence, précise que la requête est recevable même en l'absence de décision administrative préalable, et borne la mesure, qui ne peut faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative. Ce sont ces conditions, et non une date, qui décident du sort de la demande. Vérifier laquelle des deux logiques gouverne votre dossier est le premier réflexe à avoir.
Dans cette page
Domaine public ou domaine privé : la question qui commande tout
Le domaine public d'une personne publique est constitué, sous réserve de dispositions législatives spéciales, des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public (CG3P, art. L. 2111-1, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). Deux branches, donc, et pour la seconde une exigence supplémentaire : l'aménagement indispensable. Un bien utilisé par un service public sans cet aménagement ne coche pas la case.
Ce qui ne relève pas du domaine public relève du domaine privé : font partie du domaine privé les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public, et il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public (CG3P, art. L. 2211-1, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). La conséquence est directe pour cette page : ce qui est exposé ici concerne le domaine public. Si la dépendance en cause relève du domaine privé, l'interdiction d'occuper sans titre posée par l'article L. 2122-1 ne s'applique pas, et la contravention de grande voirie non plus, puisque l'article L. 2132-2 vise les dépendances du domaine public. Le cadre se détermine alors autrement, et cette page ne le décrit pas. C'est une vérification à faire avant d'écrire la première ligne d'un courrier ou d'une requête.
Une dépendance qui n'est plus utilisée ne sort pas du domaine public par le seul effet des faits. Un bien qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement (CG3P, art. L. 2141-1, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). Tant que cet acte n'est pas intervenu, le bien reste domaine public, même désaffecté en pratique ; à l'inverse, un bien déclassé change de régime, donc de terrain de discussion. Le déclassement et la désaffectation obéissent à des règles propres, qui ne sont pas traitées ici.
Ce que le texte appelle occuper sans titre
L'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques vise deux situations et non une seule : occuper une dépendance du domaine public sans disposer d'un titre y habilitant, mais aussi l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. Autrement dit, un usage qui excède ce que chacun peut faire de la dépendance suffit à caractériser l'irrégularité, même sans installation permanente. C'est ce second cas de figure qui est le plus souvent sous-estimé par l'occupant.
L'occupation du domaine public ne devient jamais un droit acquis, et deux textes le disent successivement. L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire ; lorsque le titre permet une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis (CG3P, art. L. 2122-2, version en vigueur depuis le 21 avril 2017). Et l'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). Deux chemins mènent donc à la même situation : le terme du titre est atteint, ou le titre est retiré. Dans les deux cas, l'occupant se retrouve sans titre.
Le volet financier se traite en parallèle et non à la suite. Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance, sauf l'exception que le texte énonce pour certains équipements installés par l'État sur le domaine public routier (CG3P, art. L. 2125-1, version en vigueur depuis le 1er janvier 2022). C'est pourquoi la personne publique réclame très souvent une somme au titre de la période écoulée en même temps qu'elle demande la libération des lieux : deux demandes, deux discussions, qui ne se défendent pas avec les mêmes pièces. Le calcul de la redevance et son régime ne sont pas exposés ici ; retenez que la somme réclamée se discute séparément du droit d'occuper.
Contravention de grande voirie et référé : deux mécanismes distincts, et une exception routière
Le premier mécanisme est le référé dit « mesures utiles ». En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative (CJA, art. L. 521-3, version en vigueur depuis le 1er janvier 2001). Trois enseignements tiennent dans cette phrase : l'urgence doit être établie, aucun acte préalable n'est exigé, et la mesure demandée ne peut contrarier l'exécution d'une décision administrative. Cette dernière limite se vérifie avant toute saisine. Le mécanisme de ce référé est détaillé sur la page « Référé mesures utiles ».
Le second mécanisme ne poursuit pas le même objet. Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1 ; elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative (CG3P, art. L. 2132-2, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller, statue sur les difficultés qui s'élèvent en cette matière, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales (CJA, art. L. 774-1, version en vigueur depuis le 1er janvier 2001). Les délais propres à cette procédure sont ceux rappelés plus haut. Ce que le juge peut ordonner à ce titre, et l'articulation de cette poursuite avec une demande de libération des lieux, ne sont pas réglés par les textes cités sur cette page : cela s'examine dossier par dossier.
L'exception routière doit être posée nettement, car l'erreur de fondement s'y paie cher. La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie dans les conditions fixées au chapitre VI du titre Ier du livre Ier du code de la voirie routière (CG3P, art. L. 2132-1, version en vigueur depuis le 1er juillet 2006). Et ce code dispose que cette répression est poursuivie devant la juridiction judiciaire, sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative (code de la voirie routière, art. L. 116-1, version en vigueur depuis le 24 juin 1989). L'articulation est cohérente avec l'article L. 2132-2 du CG3P, qui réserve expressément la contravention de grande voirie aux dépendances n'appartenant pas à la voirie routière. Savoir si la dépendance occupée appartient ou non à la voirie routière est donc une vérification préalable, et elle se fait au cas par cas, sur les documents du gestionnaire.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Notification de la copie du procès-verbal dans les dix jours de sa rédaction et dépôt des défenses écrites dans le délai de quinzaine à partir de la notification (version en vigueur depuis le 1er juin 2021).
Délai d'appel de deux mois, courant du jour du jugement contre l'administration et du jour de sa notification contre la partie poursuivie (version en vigueur depuis le 1er janvier 2001).
Interdiction d'occuper le domaine public sans titre ou de l'utiliser au-delà du droit d'usage commun, et titre accordé par anticipation avec un délai d'incorporation de six mois au maximum (version en vigueur depuis le 21 avril 2017).
Référé mesures utiles : urgence, requête recevable même sans décision administrative préalable, et interdiction de faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative (version en vigueur depuis le 1er janvier 2001).
Définition du domaine public : biens affectés à l'usage direct du public, ou affectés à un service public sous réserve d'un aménagement indispensable à l'exécution de ses missions (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Définition du domaine privé par différence, avec l'exemple des réserves foncières et des immeubles à usage de bureaux (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Champ de la contravention de grande voirie, limité aux dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, et répression par voie administrative (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Juge des difficultés en matière de contravention de grande voirie, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales : président du tribunal administratif ou magistrat désigné ayant au moins le grade de premier conseiller (version en vigueur depuis le 1er janvier 2001).
Caractère nécessairement temporaire de l'occupation et règle de fixation de la durée du titre en cas d'exploitation économique (version en vigueur depuis le 21 avril 2017).
Caractère précaire et révocable de l'autorisation d'occupation du domaine public (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Renvoi au code de la voirie routière pour la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Code de la voirie routière, art. L. 116-1
Répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier poursuivie devant la juridiction judiciaire, sous réserve des questions préjudicielles administratives (version en vigueur depuis le 24 juin 1989).
Autres textes cités (2)
Principe du paiement d'une redevance pour toute occupation ou utilisation du domaine public, avec l'exception qu'il énonce (version en vigueur depuis le 1er janvier 2022).
Sortie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant le déclassement d'un bien qui n'est plus affecté (version en vigueur depuis le 1er juillet 2006).
Erreurs fréquentes
Tenir une occupation ancienne pour un droit acquis
Les textes ne font pas de la durée une source de droit sur le domaine public. L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire (CG3P, art. L. 2122-2) et l'autorisation présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3). Une présence longue, des travaux financés, une activité exploitée sur place ne changent rien à ce régime. La défense se construit donc ailleurs : sur le statut du bien, sur ce que dit exactement le titre — sa durée, son terme, ses conditions — et sur la régularité de la décision qui y a mis fin.
Appliquer la contravention de grande voirie sur la voirie routière
L'article L. 2132-2 du CG3P réserve expressément la contravention de grande voirie aux dépendances du domaine public « n'appartenant pas à la voirie routière ». Sur le domaine public routier, la répression est poursuivie dans les conditions fixées par le code de la voirie routière (CG3P, art. L. 2132-1), lequel la confie à la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative (CVR, art. L. 116-1). Se tromper de régime, c'est engager une procédure sur un fondement qui ne correspond pas à la dépendance occupée. La qualification de la dépendance se vérifie donc avant tout, pas après.
Laisser passer le délai de quinzaine des défenses écrites
La notification de la copie du procès-verbal indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite (CJA, art. L. 774-2). Beaucoup rangent ce courrier en attendant de « voir ce qui va se passer ». Or c'est cette notification, et sa date, qui font courir le délai. Le réflexe utile tient en trois gestes : conserver l'enveloppe et l'avis de réception, noter la date de réception, relever celle de rédaction du procès-verbal, qui commande de son côté le délai de dix jours imposé à la notification.
Demander au juge des référés une mesure qu'il ne peut pas ordonner
L'article L. 521-3 du code de justice administrative subordonne la mesure utile à l'urgence et la borne d'emblée : elle ne peut faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative. Une demande qui reviendrait, en pratique, à neutraliser une décision déjà prise se heurte à cette limite, quelle que soit la qualité du reste du dossier. Symétriquement, la requête est recevable même en l'absence de décision administrative préalable : attendre qu'une décision soit prise pour agir n'est pas davantage la bonne lecture du texte.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Le titre d'occupation lui-même, avec ses annexes : date de délivrance, durée, terme, plan de l'emplacement, conditions particulières (CG3P, art. L. 2122-1 et L. 2122-2)
L'acte qui a mis fin au titre — retrait, refus de renouvellement, courrier constatant l'arrivée du terme — avec sa date et sa preuve de réception (CG3P, art. L. 2122-3)
Les actes relatifs au statut du bien : décision d'affectation, éléments sur l'aménagement réalisé, et le cas échéant l'acte administratif constatant le déclassement (CG3P, art. L. 2111-1 et L. 2141-1)
Le procès-verbal de contravention, en relevant deux dates distinctes : celle de sa rédaction et celle de la notification de sa copie (CJA, art. L. 774-2)
Les titres de recettes, avis des sommes à payer et courriers réclamant une somme au titre de l'occupation, la redevance se discutant séparément du droit d'occuper (CG3P, art. L. 2125-1)
Une description datée et photographiée de l'occupation réelle : emprise au sol, mobilier, installations, horaires, afin de situer l'usage par rapport au droit d'usage qui appartient à tous (CG3P, art. L. 2122-1)
Questions fréquentes
Le terme de mon autorisation est passé : suis-je occupant sans titre ?
Commencez par relire le titre : sa date de fin, ce qu'il prévoit à son terme, ce qu'il dit d'un éventuel renouvellement. Les textes posent ensuite le cadre : l'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire (CG3P, art. L. 2122-2) et nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans disposer d'un titre l'y habilitant (CG3P, art. L. 2122-1). Une autorisation peut aussi disparaître avant son terme, puisqu'elle présente un caractère précaire et révocable (CG3P, art. L. 2122-3) ; dans ce cas, ce qui reste à examiner est la régularité de la décision de retrait.
L'administration peut-elle me faire partir sans passer par un juge ?
Cette page ne tranche pas cette question. Aucun des textes cités ici n'organise une libération des lieux décidée et exécutée par l'administration seule ; ceux qui y figurent désignent un juge, qu'il s'agisse du juge des référés saisi d'une demande de mesure utile (CJA, art. L. 521-3) ou du président du tribunal administratif en matière de contravention de grande voirie (CJA, art. L. 774-1). Si une mise en demeure vous annonce une libération des lieux par un autre moyen, le premier réflexe est de faire vérifier le fondement juridique qu'elle invoque et le statut exact de la dépendance, avant de démonter ou de déplacer quoi que ce soit.
L'administration me réclame une somme pour la période écoulée : est-ce normal ?
Toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance, sous réserve de l'exception que le texte énonce (CG3P, art. L. 2125-1). Une demande financière accompagne donc fréquemment la demande de libération des lieux. Ce sont deux discussions distinctes : l'une porte sur le droit d'occuper, l'autre sur la somme réclamée, son assiette et la période retenue. Les contester ensemble sans les distinguer affaiblit les deux. Le régime détaillé de la redevance n'est pas exposé sur cette page.
Une dépendance occupée sans titre ?
Le premier point à trancher est le statut du bien, puis l'existence ou la disparition d'un titre, et enfin le fondement qui correspond à la dépendance en cause. Décrivez votre situation à Marie Stass, avocate en droit public à Paris : un échange permet de reprendre ces trois questions dans l'ordre et de repérer les délais qui courent déjà.