Pouvoirs de police du maire : contester un arrêté municipal
Un arrêté du maire vous interdit d'accéder à un lieu, ferme un établissement, vous impose des travaux, réglemente votre activité sur la voie publique. Le recours se porte devant le tribunal administratif, dans les deux mois de la notification de la décision attaquée pour une décision individuelle, de sa publication pour un arrêté réglementaire (CJA, art. R. 421-1).
La première question n'est pourtant pas le contenu de l'arrêté : c'est de savoir qui pouvait le prendre. Le maire est chargé de la police municipale, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département (CGCT, art. L. 2212-1), et cette police générale a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (CGCT, art. L. 2212-2). Mais lorsque le législateur a confié une police spéciale à l'État, le maire ne peut plus réglementer le même objet au titre de sa police générale (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 326492). La compétence de l'auteur de l'acte se vérifie donc avant même le contenu de l'arrêté.
Deux points décident ensuite de la suite. Le point de départ du délai, d'abord : un arrêté d'urgence affiché est applicable immédiatement, mais seule la publication normalement requise fait courir le délai de recours (CGCT, art. L. 2131-1, V). La nature du recours, ensuite : l'amende administrative que le maire prononce lui-même se conteste par un recours de pleine juridiction, et non par un recours en annulation (CGCT, art. L. 2212-2-1, II).
Délais
2 mois
Recours contre l'arrêté devant le tribunal administratif
Le délai court à compter de la notification de la décision attaquée lorsqu'elle est individuelle, et à compter de sa publication lorsqu'il s'agit d'un arrêté réglementaire (CJA, art. R. 421-1).
10 jours
Amende administrative du maire : observations de la personne visée
Le maire notifie par écrit les faits reprochés, les mesures nécessaires pour faire cesser le manquement et les sanctions encourues ; la notification mentionne la possibilité de présenter des observations, écrites ou orales, dans un délai de dix jours, suivi d'une mise en demeure ouvrant un nouveau délai de dix jours (CGCT, art. L. 2212-2-1, II).
1 an révolu
Prescription de l'action du maire pour sanctionner un manquement
Le délai de prescription de l'action du maire court à compter du jour où le premier manquement a été commis (CGCT, art. L. 2212-2-1, II) ; l'amende ne peut dépasser 500 € (même article, I).
2 mois
Déféré du préfet contre un arrêté de police transmissible
Le représentant de l'État défère au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (CGCT, art. L. 2131-6) ; les décisions relatives à la circulation et au stationnement ne sont pas transmises et échappent donc à cette voie, à l'exception des sanctions prises en application de l'article L. 2212-2-1 (CGCT, art. L. 2131-2, I, 2°).
Le délai ne court pas de l'affichage. Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés et, pour les actes transmissibles, dès leur transmission au représentant de l'État (CGCT, art. L. 2131-1, I) ; les actes réglementaires font l'objet d'une publication sous forme électronique (CGCT, art. L. 2131-1, III). En cas d'urgence, l'acte entre en vigueur dès son affichage, mais il est ensuite procédé dans les meilleurs délais à la publication normalement requise, « qui peut seule faire courir le délai de recours contentieux » (CGCT, art. L. 2131-1, V). Deux conséquences opposées : un arrêté affiché s'applique tout de suite, même si vous entendez le contester ; et un arrêté jamais publié régulièrement laisse ouvert un délai que l'on croit souvent expiré. La première pièce à réunir est donc la preuve de la date et du mode de publicité, avant même de discuter le fond.
Police générale, polices spéciales : dire de quelle police on parle
Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs (CGCT, art. L. 2212-1). Cette police générale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, et le texte en énumère le contenu : la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques (1°), la répression des atteintes à la tranquillité publique, dont les bruits, les troubles de voisinage et les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants (2°), ou encore les événements fâcheux occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces (7°) (CGCT, art. L. 2212-2). Un arrêté qui ne se rattache à aucun des objets énumérés par ce texte ne relève pas de la police générale.
À côté de cette police générale, le maire exerce des polices spéciales, dont le périmètre est découpé par le texte qui les institue. En matière de circulation, il est compétent sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation ; hors agglomération, sa compétence se limite aux voies du domaine public routier communal et intercommunal, sous la même réserve (CGCT, art. L. 2213-1). En matière d'immeubles, il exerce depuis 2021 une police unique de la sécurité et de la salubrité, dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, le représentant de l'État restant compétent dans le cas du 4° (CCH, art. L. 511-4). Le vocabulaire ancien du « péril » a disparu de ces textes.
La distinction n'est pas théorique : elle décide de la légalité de l'arrêté. Dans sa décision Commune de Saint-Denis, le Conseil d'État a jugé que le maire, bien qu'habilité par les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, ne peut, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'État, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 326492). Lorsqu'une police spéciale de l'État s'applique, la porte reste entrouverte, mais étroitement : le maire ne peut prendre au titre de sa police générale des mesures destinées au même objet qu'à deux conditions cumulatives, des raisons impérieuses liées à des circonstances locales qui en rendent l'édiction indispensable, et l'absence d'atteinte à la cohérence et à l'efficacité des mesures prises dans ce but par les autorités compétentes de l'État (CE, réf., 17 avril 2020, n° 440057).
Reste à vérifier que l'auteur de l'acte est bien le maire. Le représentant de l'État peut se substituer à lui, à l'égard d'une seule commune après une mise en demeure restée sans résultat, ou par arrêté motivé lorsque l'ordre est menacé dans plusieurs communes limitrophes ; il est seul compétent pour les mesures dont le champ d'application excède le territoire d'une commune (CGCT, art. L. 2215-1). Et certaines polices spéciales sont transférées de plein droit au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi en matière d'assainissement lorsque l'établissement est compétent ; le président transmet alors son arrêté pour information aux maires concernés, et un maire ne peut s'opposer au transfert que dans un délai de six mois suivant la date à laquelle la compétence a été transférée (CGCT, art. L. 5211-9-2). Un recours dirigé contre la commune, quand l'arrêté émane du président de l'intercommunalité, vise la mauvaise autorité.
Ce que l'arrêté peut prescrire, et ce qui se vérifie dans le dossier
L'urgence a son texte propre. En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances ; il informe d'urgence le représentant de l'État dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites (CGCT, art. L. 2212-4). Ce second volet est la partie oubliée de l'article : le texte ne présente pas l'information du préfet comme une faculté, et son absence est un élément à relever dans un dossier contentieux. Le texte ne couvre par ailleurs que les mesures « exigées par les circonstances » : c'est sur ce terrain que se discute le maintien d'une interdiction générale une fois le danger passé.
En matière d'immeubles, le contenu possible de l'arrêté est énuméré. L'autorité compétente prescrit, par un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité, la réalisation dans le délai qu'elle fixe des mesures nécessitées par les circonstances : réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation, démolition de tout ou partie de l'immeuble ou de l'installation, cessation de la mise à disposition du local à des fins d'habitation, interdiction d'habiter, d'utiliser ou d'accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif (CCH, art. L. 511-11). Le même texte pose une limite : l'arrêté ne peut prescrire la démolition ou l'interdiction définitive d'habiter ou d'utiliser que s'il n'existe aucun moyen technique de remédier à l'insalubrité ou à l'insécurité. Un devis établissant qu'un moyen technique de remédier à la situation existe se rattache donc directement à cette condition.
Sur le reste, trois vérifications se font dans l'ordre, avant d'écrire la requête : l'auteur de l'acte était-il compétent au regard du texte invoqué, la mesure se rattache-t-elle à l'un des objets de la police dont il se réclame, et les pièces du dossier établissent-elles les faits sur lesquels elle repose. Si l'exécution de l'arrêté pose un problème immédiat, une procédure d'urgence devant le juge administratif peut être envisagée en parallèle du recours en annulation : ses conditions et ses délais propres sont exposés sur la page consacrée au référé-suspension.
L'amende administrative du maire : un contentieux à part
Le maire dispose d'une sanction pécuniaire qu'il prononce lui-même, mais son champ est étroit. Peut donner lieu à une amende administrative d'un montant maximal de 500 € tout manquement à un arrêté du maire présentant un risque pour la sécurité des personnes et ayant un caractère répétitif ou continu, dans quatre cas que le texte énumère limitativement : l'élagage et l'entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public (1°), le fait de bloquer ou d'entraver la voie ou le domaine public (2°), l'occupation à des fins commerciales de la voie ou du domaine public au moyen d'un bien mobilier, sans droit ni titre (3°), et un quatrième cas visé par le même article (CGCT, art. L. 2212-2-1, I). Hors de ces cas, ou en l'absence de manquement répétitif ou continu à un arrêté présentant un risque pour la sécurité des personnes, l'amende n'a pas de base.
La procédure se déroule en deux temps, et chacun se compte. Le maire notifie par écrit à la personne les faits reprochés, les mesures nécessaires pour faire cesser le manquement et les sanctions encourues ; cette notification mentionne la possibilité de présenter des observations, écrites ou orales, dans un délai de dix jours. Si les mesures ne sont pas prises à l'expiration de ce délai, une mise en demeure ouvre un nouveau délai de dix jours (CGCT, art. L. 2212-2-1, II). Les observations sont le moment utile : elles figurent au dossier et fixent votre version des faits avant que l'amende ne soit prononcée. L'action du maire se prescrit par un an révolu à compter du jour où le premier manquement a été commis.
Le recours, enfin, n'est pas celui auquel on pense. Le recours formé contre la décision prononçant l'amende est un recours de pleine juridiction (CGCT, art. L. 2212-2-1, II) : le juge ne se borne pas à annuler ou à rejeter, il se prononce lui-même sur le manquement et sur le montant. La requête se construit donc en conséquence, en discutant les faits et la proportion de la sanction, et pas seulement la légalité formelle de la décision. À noter que ces sanctions, contrairement aux arrêtés de circulation et de stationnement, sont transmises au représentant de l'État (CGCT, art. L. 2131-2, I, 2°).
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Délai de deux mois pour saisir la juridiction administrative, à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.
Caractère exécutoire des actes communaux, publication sous forme électronique des actes réglementaires, et règle selon laquelle l'affichage en urgence ne fait pas courir le délai de recours.
Amende administrative de 500 € au maximum prononcée par le maire : champ limité, procédure contradictoire en deux délais de dix jours, recours de pleine juridiction et prescription d'un an.
Actes transmis au représentant de l'État, dont les décisions de police du maire, à l'exception de celles relatives à la circulation et au stationnement.
Déféré au tribunal administratif par le représentant de l'État des actes qu'il estime contraires à la légalité, dans les deux mois suivant leur transmission.
Le maire est chargé de la police municipale et de la police rurale, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département.
Objet de la police municipale — bon ordre, sûreté, sécurité et salubrité publiques — et énumération de ce qu'elle comprend, du passage dans les rues à la divagation des animaux.
Pouvoirs du représentant de l'État : substitution au maire après mise en demeure, arrêté motivé pour des communes limitrophes, compétence exclusive dès que la mesure excède le territoire communal.
Transfert de plein droit de certaines polices spéciales au président de l'établissement public de coopération intercommunale, information des maires et opposition possible dans les six mois du transfert.
Contenu de l'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité et condition à laquelle la démolition ou l'interdiction définitive peut être prescrite.
Répartition entre le maire et le représentant de l'État de la police de la sécurité et de la salubrité des immeubles.
Danger grave ou imminent : mesures de sûreté exigées par les circonstances et information d'urgence du représentant de l'État sur les mesures prescrites.
Autres textes cités (4)
Police de la circulation du maire, découpée selon que l'on se trouve dans ou hors agglomération, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation.
CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492
Le maire ne peut, au titre de sa police générale, réglementer un objet confié par le législateur à une police spéciale de l'État — ici l'implantation des antennes relais.
CE, juge des référés, 17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057
Conditions cumulatives auxquelles un maire peut malgré tout intervenir : raisons impérieuses liées à des circonstances locales et absence d'atteinte à la cohérence des mesures de l'État.
Effet non suspensif des requêtes : le recours au fond ne suspend pas par lui-même l'exécution de l'arrêté, sauf disposition législative spéciale ou décision contraire de la juridiction.
Erreurs fréquentes
Attaquer le maire alors que la police appartenait à une autre autorité
Trois cas se présentent constamment. L'objet relève d'une police spéciale de l'État, et le maire ne pouvait pas le réglementer au titre de sa police générale (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 326492). La mesure excède le territoire de la commune, et le représentant de l'État est seul compétent (CGCT, art. L. 2215-1, 3°). Ou la police a été transférée de plein droit au président de l'intercommunalité, qui est alors l'auteur de l'acte (CGCT, art. L. 5211-9-2). Lire l'en-tête et la signature de l'arrêté avant d'écrire la requête évite un recours mal dirigé.
Compter le délai à partir de l'affichage
Un arrêté d'urgence affiché est applicable immédiatement, mais l'affichage ne fait pas courir le délai : il est procédé dans les meilleurs délais à la publication normalement requise, qui peut seule le faire courir (CGCT, art. L. 2131-1, V). Le délai de deux mois court de la notification pour une décision individuelle, de la publication pour un arrêté réglementaire (CJA, art. R. 421-1). L'erreur joue dans les deux sens : on s'estime forclos alors que le délai n'a jamais commencé, ou l'on attend une publication en croyant l'arrêté inapplicable.
Attendre que le préfet défère un arrêté de circulation
Les décisions du maire relatives à la circulation et au stationnement sont expressément exclues des actes transmis au représentant de l'État, à l'exception des sanctions prises en application de l'article L. 2212-2-1 (CGCT, art. L. 2131-2, I, 2°). Or le déféré se compte dans les deux mois suivant la transmission de l'acte (CGCT, art. L. 2131-6) : sans transmission, cette voie n'est pas ouverte. Signaler l'arrêté au préfet ne dispense donc pas de saisir soi-même le tribunal administratif dans le délai de l'article R. 421-1.
Traiter l'amende administrative comme un arrêté à faire annuler
Le recours formé contre la décision prononçant l'amende est un recours de pleine juridiction (CGCT, art. L. 2212-2-1, II) : le juge statue lui-même sur le manquement et sur le montant, ce qui suppose de discuter les faits et la proportion de la sanction, et pas seulement la légalité de la décision. Deuxième erreur du même dossier : laisser passer sans répondre le délai de dix jours d'observations ouvert par la notification écrite des faits reprochés, alors que c'est à ce moment que la version du destinataire entre au dossier.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
L'arrêté complet, avec ses visas, ses motifs et la signature de son auteur — c'est elle qui indique si l'acte émane du maire, du représentant de l'État ou du président de l'intercommunalité
La preuve de la date et du mode de publicité : copie datée de la publication sous forme électronique, notification reçue avec son enveloppe, ou constatation de l'affichage en cas d'urgence (CGCT, art. L. 2131-1)
L'accusé de transmission au représentant de l'État lorsque l'acte est transmissible, sachant que les décisions relatives à la circulation et au stationnement en sont exclues (CGCT, art. L. 2131-2, I, 2°)
Le dossier qui a fondé la mesure : rapports techniques, constats, procès-verbaux, plaintes ou signalements, mises en demeure antérieures
En matière d'immeubles, l'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité, le rapport qui le sous-tend, et les devis établissant qu'un moyen technique de remédier à la situation existe (CCH, art. L. 511-11)
En matière d'amende administrative, la notification écrite des faits reprochés, la mise en demeure et leurs dates, ainsi que les observations déjà présentées dans le délai de dix jours (CGCT, art. L. 2212-2-1, II)
Questions fréquentes
Le maire peut-il réglementer un sujet dont l'État s'occupe déjà ?
En principe non. Lorsque le législateur a confié une police spéciale aux autorités de l'État, le maire ne peut pas adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur le même objet au titre de sa police générale (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 326492). Une intervention locale reste possible, mais à deux conditions réunies : des raisons impérieuses liées à des circonstances locales qui rendent la mesure indispensable, et l'absence d'atteinte à la cohérence et à l'efficacité des mesures prises par les autorités compétentes de l'État (CE, réf., 17 avril 2020, n° 440057). Ces deux conditions se démontrent par des éléments propres à la commune, pas par une appréciation générale de la situation.
Peut-on demander au préfet d'intervenir quand le maire ne fait rien ?
Le représentant de l'État dans le département peut prendre, dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques ; à l'égard d'une seule commune, ce droit ne peut être exercé qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat (CGCT, art. L. 2215-1, 1°). Il est par ailleurs seul compétent lorsque la mesure excède le territoire d'une commune (3°). Cette démarche peut être utile, mais ce n'est pas un recours contentieux : elle ne remplace pas la saisine du tribunal administratif dans le délai de deux mois de l'article R. 421-1 du code de justice administrative lorsqu'une décision a déjà été prise.
L'arrêté s'applique-t-il pendant que je le conteste ?
Oui. Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés et, pour les actes transmissibles, dès leur transmission au représentant de l'État (CGCT, art. L. 2131-1, I) ; en cas d'urgence, l'acte entre en vigueur dès son affichage (même article, V). Introduire un recours au fond ne retire pas à l'arrêté ce caractère exécutoire. Lorsque l'exécution pose un problème immédiat, une procédure d'urgence peut être engagée devant le juge administratif en parallèle du recours : ses conditions sont exposées sur la page consacrée au référé-suspension.
Un arrêté du maire vous vise ?
La première vérification porte sur l'auteur de l'acte et sur la date à laquelle il a été régulièrement publié ou notifié : ces deux points se traitent avant toute discussion de fond. Décrivez votre situation à Marie Stass, avocate en droit public à Paris, avec l'arrêté et sa publicité sous les yeux.