Accord-cadre, bons de commande et marchés subséquents
Vous êtes candidat à un accord-cadre, ou vous en êtes déjà titulaire. Le nom du contrat ne dit pas ce qu'il vous garantit. Un accord-cadre ne vous achète rien par lui-même : il présélectionne un ou plusieurs opérateurs économiques et fixe tout ou partie des règles des commandes à venir sur une période donnée (CCP, art. L. 2125-1, 1°). Les commandes arrivent ensuite de deux manières. Si l'accord-cadre fixe toutes les stipulations, elles arrivent par bons de commande. S'il ne les fixe pas toutes, elles passent par des marchés subséquents (art. R. 2162-2).
Trois questions décident de ce qui vous engage réellement. Êtes-vous seul titulaire ou plusieurs ? Quel est le maximum, et existe-t-il un minimum ? Les commandes vous sont-elles adressées directement, ou remises en concurrence entre les titulaires ? Depuis les consultations engagées à compter du 1er janvier 2022, tout accord-cadre comporte un maximum en valeur ou en quantité. Le minimum, lui, reste facultatif (art. R. 2162-4 ; décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, art. 31).
Le contentieux se joue à deux moments. Au moment de la passation de l'accord-cadre, on conteste par exemple un maximum absent ou des règles de remise en concurrence non annoncées. Au moment de l'attribution d'un marché subséquent, les règles sont propres : l'acheteur n'est pas tenu d'observer un délai de suspension avant de signer (CCP, art. R. 2182-2, 2°). La fenêtre du référé précontractuel peut donc ne jamais s'ouvrir. Le référé contractuel peut alors, en principe, prendre le relais, sauf dans le cas où la loi le ferme.
Délais
4 ans
Durée maximale de l'accord-cadre
Quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs, huit ans pour les entités adjudicatrices, sauf cas exceptionnels dûment justifiés (CCP, art. L. 2125-1, 1°). Pour les marchés de défense ou de sécurité, la limite est de sept ans (CCP, art. L. 2325-1, 1°).
Pendant la validité
Émission des bons de commande et conclusion des marchés subséquents
Les bons de commande et les marchés subséquents ne peuvent être émis ou conclus que pendant la période de validité de l'accord-cadre. Leur exécution peut se poursuivre au-delà, mais pas au point de contourner la remise en concurrence périodique (CCP, art. R. 2162-5).
15 jours
Observations du titulaire sur un bon de commande
Uniquement si votre accord-cadre renvoie au CCAG-FCS ou au CCAG-Travaux : quinze jours à compter de la réception du bon de commande, sous peine de forclusion. Vous devez exécuter le bon, même si vous avez formulé des observations (CCAG-FCS et CCAG-Travaux, arrêtés du 30 mars 2021, art. 3.7.2 et 3.7.3 ; CCP, art. R. 2112-2).
31 jours
Référé contractuel contre un marché subséquent
Trente et un jours à compter de la notification de la conclusion du marché subséquent, à condition qu'elle mentionne le nom du titulaire et les motifs du choix de son offre. À défaut, six mois à compter du lendemain de la conclusion (CJA, art. R. 551-7).
Le calendrier d'un marché subséquent n'est pas celui d'un marché ordinaire. Pour l'accord-cadre lui-même, passé en procédure formalisée, l'acheteur respecte un délai minimal de onze jours entre l'envoi de la notification du rejet et la signature. Ce délai est de seize jours si la notification n'est pas électronique (CCP, art. R. 2182-1). Il n'est pas exigé pour l'attribution des marchés subséquents (art. R. 2182-2, 2°). Le titulaire écarté d'un subséquent peut donc apprendre la signature avant d'avoir pu saisir le juge du référé précontractuel, qui doit être saisi avant la conclusion (CJA, art. L. 551-1). Il reste alors, en principe, le référé contractuel. Dans ce recours, la méconnaissance des modalités de remise en concurrence d'un marché fondé sur un accord-cadre est en principe un cas de nullité prévu par le texte (CJA, art. L. 551-18, al. 2). Cette voie est pourtant fermée dans un cas : l'acheteur a envoyé la décision d'attribution aux titulaires, puis attendu seize jours avant de signer, ou onze jours si la décision a été communiquée à tous par voie électronique (art. L. 551-15, al. 2). Regardez donc d'abord ce que vous avez reçu, et à quelle date.
Dans cette page
Accord-cadre, marché subséquent, bon de commande : qui commande quoi, et à quel moment
L'accord-cadre est une technique d'achat, pas une commande. Il permet à l'acheteur de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques pour conclure ensuite un contrat qui fixe tout ou partie des règles des commandes à passer pendant une période donnée (CCP, art. L. 2125-1, 1°). La valeur estimée du besoin se calcule donc sur la valeur maximale estimée de l'ensemble des marchés à passer ou des bons de commande à émettre pendant toute la durée de l'accord-cadre, et non sur la première commande (art. R. 2121-8). L'acheteur ne peut pas recourir à l'accord-cadre de manière abusive, ni pour empêcher, restreindre ou fausser la concurrence (art. R. 2162-1).
Tout dépend ensuite de ce que l'accord-cadre a déjà fixé. S'il fixe toutes les stipulations contractuelles, il s'exécute par bons de commande. S'il ne les fixe pas toutes, il donne lieu à des marchés subséquents (CCP, art. R. 2162-2). Le bon de commande est un document écrit adressé au titulaire. Il précise quelles prestations, déjà décrites dans l'accord-cadre, doivent être exécutées, et en quelle quantité (art. R. 2162-13). Il est émis sans négociation ni remise en concurrence, selon les modalités prévues par l'accord-cadre (art. R. 2162-14). Le marché subséquent, lui, complète l'accord-cadre : il précise les caractéristiques et les modalités d'exécution qui n'y avaient pas été fixées. Il ne peut pas modifier substantiellement l'accord-cadre (art. R. 2162-7). Un marché subséquent peut lui-même prendre la forme d'un accord-cadre exécuté par bons de commande (art. R. 2162-8).
Deux combinaisons existent, qu'il ne faut pas confondre. La première est l'accord-cadre mixte : une partie des prestations s'exécute par marchés subséquents et une autre par bons de commande, à condition que l'acheteur ait identifié à l'avance les prestations qui relèvent de chaque partie (CCP, art. R. 2162-3). La seconde est plus récente. Un accord-cadre à bons de commande conclu avec plusieurs opérateurs peut prévoir des marchés subséquents, après remise en concurrence des titulaires, pour une partie des prestations. Trois conditions doivent alors figurer dans les documents de la consultation : la faculté est annoncée expressément ; les circonstances objectives qui déclenchent le recours à un subséquent sont définies ; les termes remis en concurrence sont précisés (art. R. 2162-2, dans sa rédaction issue du décret n° 2024-1251 du 30 décembre 2024). Cette faculté ne vaut que pour les consultations engagées ou les avis envoyés à compter du 1er janvier 2025 (décret n° 2024-1251, art. 7). Un accord-cadre lancé avant cette date reste soumis à l'ancienne rédaction.
Le nombre de titulaires change la manière dont les marchés subséquents sont attribués. Si le pouvoir adjudicateur n'a retenu qu'un titulaire, les subséquents sont attribués dans les conditions fixées par l'accord-cadre. L'acheteur peut seulement demander par écrit au titulaire de compléter son offre (CCP, art. R. 2162-9). S'il y a plusieurs titulaires, il consulte par écrit tous les titulaires, ou ceux du lot concerné. Il fixe un délai suffisant pour remettre les offres, sans que le texte chiffre ce délai. Il attribue le subséquent au titulaire ou aux titulaires qui ont présenté les offres économiquement les plus avantageuses, sur la base des critères d'attribution énoncés dans l'accord-cadre (art. R. 2162-10). Les entités adjudicatrices appliquent des règles ou critères objectifs et non discriminatoires, définis dans l'accord-cadre. Ces règles peuvent prévoir une remise en concurrence (art. R. 2162-11). Dans ce cas, l'entité adjudicatrice fixe un délai suffisant et attribue le subséquent sur les critères définis dans l'accord-cadre (art. R. 2162-12). Dans tous les cas, seuls les acheteurs identifiés dès la consultation peuvent commander, et seulement auprès des titulaires (art. R. 2162-6). Pour la manière dont le juge contrôle ensuite la pondération et la notation, voir la page critères d'attribution et notation.
Le maximum et le minimum : ce que l'acheteur doit annoncer, ce qui vous est garanti
Pour les consultations engagées ou les avis envoyés à compter du 1er janvier 2022, l'accord-cadre est conclu soit avec un minimum et un maximum, soit avec un maximum seul, en valeur ou en quantité (CCP, art. R. 2162-4 ; décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, art. 2 et 31). L'accord-cadre sans maximum n'est donc plus possible. Le minimum, en revanche, reste facultatif. Avant cette réforme, le code admettait aussi un minimum seul, ou ni minimum ni maximum. Ne concluez pas pour autant qu'un accord-cadre plus ancien pouvait toujours se passer de maximum. Le Conseil d'État a confirmé l'annulation, en référé précontractuel, de la procédure de passation d'un lot d'accord-cadre qui relevait de la directive européenne et dont aucune pièce n'indiquait le maximum. La consultation datait pourtant de mai 2021. Selon cette décision, pour tout accord-cadre qui entre dans le champ de la directive en raison de son montant, l'avis doit mentionner le montant maximal en valeur ou en quantité. Cette mention peut figurer dans l'avis de marché ou dans des documents contractuels mentionnés dans l'avis et librement accessibles (CE, 28 janvier 2022, n° 456418).
Le maximum informe les candidats du volume maximal en jeu. Il ne vous garantit aucun volume de commandes : seul le minimum, s'il existe, joue ce rôle (CCP, art. R. 2162-4). Le Conseil d'État cite l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 17 juin 2021 (dit Simonsen & Weel, C-23/20). Dans la solution qu'il en reprend, une fois la limite atteinte, l'accord-cadre « aura épuisé ses effets » (CE, 28 janvier 2022, n° 456418, point 5). Selon cette solution, l'acheteur qui veut continuer à commander au-delà ne peut pas, en principe, simplement émettre un bon de commande de plus. La question relève alors du régime de la modification du marché et de l'avenant.
Ce que vous rapporte un minimum non atteint dépend de votre contrat. Le CCAG ne s'applique que si le marché s'y réfère (CCP, art. R. 2112-2). Si votre accord-cadre renvoie au CCAG-FCS, une clause précise vise l'accord-cadre à bons de commande attribué à un seul titulaire. Si, au terme de l'exécution, le total des commandes n'a pas atteint le minimum, le titulaire a droit à une indemnité égale à la marge nette qu'il aurait réalisée sur les prestations restant à exécuter pour atteindre ce minimum. Il doit fournir les justificatifs, notamment comptables, de cette marge. Il peut aussi être indemnisé des frais et investissements strictement nécessaires à l'exécution qui n'ont pas été couverts par les prestations payées. Il doit alors les justifier dans les quinze jours du terme de l'accord-cadre (CCAG-FCS, art. 3.7.5). L'article 3 du CCAG-Travaux ne contient pas de clause équivalente. Pour un accord-cadre à plusieurs titulaires, ou sans renvoi au CCAG-FCS, relisez le cahier des clauses administratives particulières : c'est là que se trouve, ou pas, votre garantie.
Ce qui peut être contesté, et devant quel juge
Contre l'accord-cadre d'un pouvoir adjudicateur, tant qu'il n'est pas signé, le juge du référé précontractuel peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence (CJA, art. L. 551-1). Plusieurs griefs sont propres à l'accord-cadre. Le maximum est absent ou n'apparaît dans aucun document accessible (CE, 28 janvier 2022, n° 456418). Les critères d'attribution des subséquents ne sont pas énoncés dans l'accord-cadre (CCP, art. R. 2162-10). La faculté de basculer une partie des prestations en marchés subséquents n'est pas annoncée ou n'est pas encadrée (art. R. 2162-2). Une fois le contrat signé, deux voies restent possibles. La première est le référé contractuel (CJA, art. L. 551-13). La seconde, pour les tiers susceptibles d'être lésés, est le recours en contestation de validité du contrat, à exercer dans les deux mois qui suivent les mesures de publicité appropriées (CE, Assemblée, 4 avril 2014, n° 358994).
Contre un marché subséquent, le titulaire écarté est dans une situation particulière. Il connaît déjà l'acheteur, les autres titulaires et les critères. Mais l'acheteur n'est pas tenu d'attendre avant de signer (CCP, art. R. 2182-2, 2°). Vérifiez d'abord que la consultation a suivi les règles annoncées dans l'accord-cadre. Tous les titulaires, ou tous ceux du lot, ont-ils été consultés par écrit ? Le délai de remise des offres était-il suffisant ? L'attribution s'est-elle faite sur les critères énoncés dans l'accord-cadre et pas sur d'autres (art. R. 2162-10) ? Le subséquent n'a-t-il pas modifié substantiellement l'accord-cadre (art. R. 2162-7) ? Si ces modalités de remise en concurrence ont été méconnues, le texte prévoit en principe la nullité en référé contractuel (CJA, art. L. 551-18, al. 2). Le juge doit être saisi dans les trente et un jours de la notification de la conclusion, ou dans les six mois à défaut de notification conforme (art. R. 551-7). Ce recours est fermé si l'acheteur a envoyé la décision d'attribution aux titulaires et attendu seize jours avant de signer, ou onze jours si la décision a été communiquée à tous par voie électronique (art. L. 551-15, al. 2).
En cours d'exécution, le terrain change : on n'est plus dans la passation, mais dans les obligations du contrat. Un bon de commande ne peut viser que des prestations décrites dans l'accord-cadre (CCP, art. R. 2162-13). Il ne peut être émis que pendant la période de validité de l'accord-cadre (art. R. 2162-5). En revanche, aucun texte ne vous donne un droit général de refuser un bon de commande. Si le CCAG-FCS ou le CCAG-Travaux s'applique, vous avez quinze jours à compter de la réception pour notifier vos observations, sous peine de forclusion. Vous devez exécuter le bon même après ces observations (CCAG-FCS et CCAG-Travaux, art. 3.7.2 et 3.7.3). La bonne réaction est donc une réponse écrite, datée et motivée, pas le silence ni l'arrêt des prestations. Si le différend porte sur un retard ou la fin du contrat, voir les pages pénalités de retard et résiliation d'un marché public.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Définit l'accord-cadre et fixe sa durée maximale : quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs, huit ans pour les entités adjudicatrices, sauf cas exceptionnels dûment justifiés.
Limite à sept ans la durée des accords-cadres pour les marchés de défense ou de sécurité, sauf cas exceptionnels dûment justifiés.
N'autorise l'émission des bons de commande et la conclusion des subséquents que pendant la validité de l'accord-cadre.
CCAG-FCS (arrêté du 30 mars 2021), art. 3.7
Si le marché s'y réfère : observations sur un bon de commande dans les quinze jours, obligation d'exécuter, indemnisation du titulaire unique quand le minimum n'est pas atteint.
CCAG-Travaux (arrêté du 30 mars 2021), art. 3.7
Si le marché s'y réfère : observations sur un bon de commande dans les quinze jours et obligation d'exécuter.
Ne rend les CCAG applicables que si le marché s'y réfère.
Fixe le délai du référé contractuel : trente et un jours après la notification de la conclusion, sinon six mois.
Impose en procédure formalisée un délai de onze jours, ou seize sans voie électronique, entre l'envoi de la notification du rejet et la signature.
Dispense l'attribution des marchés subséquents du délai de suspension avant signature.
Ouvre le référé précontractuel, qui doit être exercé avant la conclusion du contrat.
Prévoit la nullité du contrat quand les modalités de remise en concurrence d'un marché fondé sur un accord-cadre ont été méconnues.
Ferme le référé contractuel contre un marché fondé sur un accord-cadre si l'acheteur a envoyé la décision d'attribution aux titulaires et attendu seize jours, ou onze par voie électronique.
Autres textes cités (20)
Calcule la valeur estimée d'un accord-cadre sur la valeur maximale de toutes les commandes prévues pendant toute sa durée.
Interdit le recours abusif ou anticoncurrentiel à l'accord-cadre.
Distingue l'exécution par marchés subséquents et par bons de commande. Depuis 2025, permet sous trois conditions des subséquents dans un accord-cadre multi-attributaire à bons de commande.
Autorise l'accord-cadre mixte, si l'acheteur identifie les prestations relevant de chaque partie.
Impose un maximum en valeur ou en quantité, avec ou sans minimum.
Réserve les commandes aux acheteurs identifiés dans la consultation et aux seuls titulaires de l'accord-cadre.
Permet au marché subséquent de compléter l'accord-cadre, mais pas de le modifier substantiellement.
Permet qu'un marché subséquent prenne lui-même la forme d'un accord-cadre à bons de commande.
Règle l'attribution des subséquents quand un pouvoir adjudicateur n'a retenu qu'un titulaire.
Organise la remise en concurrence écrite des titulaires d'un accord-cadre multi-attributaire, sur les critères énoncés dans l'accord-cadre.
Soumet les subséquents des entités adjudicatrices à des règles objectives fixées dans l'accord-cadre.
Encadre la remise en concurrence par une entité adjudicatrice : délai suffisant et critères définis dans l'accord-cadre.
Définit le bon de commande comme un écrit qui ne peut viser que des prestations décrites dans l'accord-cadre.
Prévoit l'émission des bons de commande sans négociation ni remise en concurrence.
Ouvre le référé contractuel après la conclusion du contrat.
Décret n° 2021-1111 du 23 août 2021, art. 2 et 31
Rend le maximum obligatoire pour les consultations engagées ou les avis envoyés à compter du 1er janvier 2022.
Décret n° 2024-1251 du 30 décembre 2024, art. 1 et 7
Crée la faculté de marchés subséquents dans un accord-cadre multi-attributaire à bons de commande, pour les consultations engagées à compter du 1er janvier 2025.
CE, 28 janvier 2022, n° 456418
Exige la mention du maximum pour un accord-cadre relevant de la directive et confirme l'annulation d'une procédure qui ne l'indiquait pas.
CE, Assemblée, 4 avril 2014, n° 358994
Ouvre aux tiers le recours en contestation de validité du contrat, dans les deux mois qui suivent les mesures de publicité appropriées.
Ouvre le référé contractuel à ceux qui avaient intérêt à conclure le contrat et sont susceptibles d'être lésés par un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Il est fermé au demandeur qui a déjà exercé un référé précontractuel, si l'acheteur a respecté la suspension et la décision rendue.
Erreurs fréquentes
Confondre le maximum avec un volume promis
Le maximum fixe le plafond du volume en jeu, pas un volume garanti. Le code exige un maximum, pas un minimum (CCP, art. R. 2162-4). Sans minimum stipulé, aucun article du code n'oblige l'acheteur à commander. Chiffrez votre offre et vos investissements en conséquence.
Attendre un délai de suspension avant un marché subséquent
Pour l'accord-cadre passé en procédure formalisée, l'acheteur respecte un délai avant de signer. Pour un subséquent, il n'y est pas tenu (CCP, art. R. 2182-2, 2°). Si vous attendez pour réagir, le subséquent peut être signé avant toute saisine du juge du référé précontractuel. Reste alors, en principe, le référé contractuel, dans les trente et un jours de la notification de la conclusion (CJA, art. R. 551-7). Il est fermé si l'acheteur a respecté le délai de seize ou onze jours de l'article L. 551-15.
Réclamer l'indemnité du minimum sans vérifier le CCAG applicable
L'indemnité égale à la marge nette sur le minimum non atteint vient du CCAG-FCS (art. 3.7.5). Elle ne joue que si votre marché renvoie à ce CCAG (CCP, art. R. 2112-2), et seulement pour un accord-cadre à bons de commande à titulaire unique. Les frais et investissements se justifient dans les quinze jours du terme. L'article 3 du CCAG-Travaux ne prévoit rien d'équivalent.
Laisser passer quinze jours sur un bon de commande contesté
Si le CCAG-FCS ou le CCAG-Travaux s'applique, vos observations sur un bon de commande doivent être notifiées dans les quinze jours de sa réception, sous peine de forclusion. Vous devez l'exécuter malgré ces observations (art. 3.7.2 et 3.7.3). Refuser d'exécuter ou répondre trop tard vous expose.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
L'avis d'appel à la concurrence et le règlement de la consultation de l'accord-cadre, avec la mention du maximum, du minimum éventuel et des acheteurs autorisés à commander
L'acte d'engagement et le cahier des clauses administratives particulières, en particulier les clauses sur la durée, la répartition des commandes, le recours éventuel à des marchés subséquents et le renvoi éventuel à un CCAG
La liste des titulaires de l'accord-cadre ou du lot, et les critères d'attribution prévus pour les marchés subséquents
Pour un marché subséquent : la lettre de consultation, votre offre, la décision d'attribution et la notification de la conclusion, avec leurs dates d'envoi et de réception
Pour l'exécution : tous les bons de commande reçus, avec leur date de réception, vos observations écrites et le tableau du cumul des commandes par rapport au minimum et au maximum
Questions fréquentes
L'acheteur peut-il ne rien me commander pendant toute la durée de l'accord-cadre ?
Si l'accord-cadre ne fixe aucun minimum, aucun article du code ne l'oblige à commander : le code exige un maximum, pas un minimum (CCP, art. R. 2162-4). Imaginons qu'il existe un minimum et que votre marché renvoie au CCAG-FCS. Le titulaire unique d'un accord-cadre à bons de commande a alors droit, au terme du contrat, à une indemnité égale à la marge nette sur les prestations manquantes (CCAG-FCS, art. 3.7.5). Dans les autres cas, tout dépend des clauses de votre contrat.
Mon accord-cadre a été lancé en 2021 et ne prévoit pas de maximum : est-il irrégulier ?
L'obligation de maximum inscrite dans le code vaut pour les consultations engagées à compter du 1er janvier 2022 (décret n° 2021-1111, art. 31). Mais pour un accord-cadre qui relève de la directive européenne en raison de son montant, le Conseil d'État a exigé la mention du maximum pour une consultation lancée en mai 2021 (CE, 28 janvier 2022, n° 456418). Il faut donc vérifier le montant en jeu et la date de la consultation avant de conclure dans un sens ou dans l'autre.
Puis-je contester un marché subséquent attribué à un autre titulaire ?
Oui, si les modalités de remise en concurrence prévues par l'accord-cadre n'ont pas été respectées : consultation écrite de tous les titulaires, délai suffisant, critères énoncés dans l'accord-cadre (CCP, art. R. 2162-10). Avant la signature, c'est le référé précontractuel, mais l'acheteur n'est pas tenu d'attendre avant de signer (art. R. 2182-2, 2°). Après la signature, c'est en principe le référé contractuel, où ce manquement figure parmi les cas de nullité prévus par le texte (CJA, art. L. 551-18, al. 2). Le délai est de trente et un jours à compter de la notification de la conclusion (art. R. 551-7). Cette voie est fermée si l'acheteur a notifié l'attribution aux titulaires et attendu seize jours, ou onze par voie électronique (art. L. 551-15).
Un accord-cadre vous engage sans vous commander ?
Transmettez à Marie Stass l'accord-cadre, ses pièces et les bons de commande ou la décision d'attribution reçus, avec leurs dates. Elle examine ce que le contrat vous garantit et le délai qui court.