Faire exécuter un jugement : injonction et astreinte
Le jugement est rendu, il vous donne raison, et rien ne change. La décision attendue n'est pas prise, la situation que l'acte annulé avait créée reste en l'état, le dossier n'avance pas. L'inexécution d'une décision de justice par l'administration n'est pas une impasse : le code de justice administrative organise une procédure pour obtenir cette exécution.
Deux moments commandent la suite. Le premier est la rédaction de la requête initiale : c'est là que l'injonction et l'astreinte se demandent, le juge les prononçant par la même décision que celle qui annule ou condamne (CJA, art. L. 911-1 et L. 911-3). Le second vient après, si le jugement reste lettre morte : la juridiction compétente peut être saisie pour définir les mesures d'exécution, fixer un délai et prononcer une astreinte (CJA, art. L. 911-4).
Cette seconde voie obéit à un calendrier précis et à une règle de compétence qui piège beaucoup de demandes. Elle commence par une phase administrative, informelle, qui peut se terminer par un simple classement sans qu'aucun juge ait statué.
Délais
3 mois
Attente avant de saisir la juridiction d'une demande d'exécution
À compter de la notification du jugement définitif dont l'exécution est poursuivie (CJA, art. R. 921-1-1). Le même délai de trois mois s'applique devant le Conseil d'État pour ses propres décisions et pour celles des juridictions administratives spéciales (CJA, art. R. 931-2).
Sans délai
Refus explicite d'exécution, ou décision ayant ordonné une mesure d'urgence
Le délai d'attente de trois mois ne s'applique pas lorsque l'autorité administrative a opposé une décision explicite de refus d'exécution ; la demande peut également être présentée sans délai lorsque la décision juridictionnelle a ordonné une mesure d'urgence (CJA, art. R. 921-1-1).
1 mois
Demander l'ouverture de la phase juridictionnelle après un classement
Lorsque le président de la juridiction a classé administrativement la demande, le demandeur peut solliciter l'ouverture d'une procédure juridictionnelle dans le mois qui suit la notification de ce classement (CJA, art. R. 921-6, renvoyant au dernier alinéa de l'art. R. 921-5).
6 mois
Ouverture de la procédure juridictionnelle en tout état de cause
À compter de la saisine du président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel (CJA, art. R. 921-6). L'ouverture peut être reportée de quatre mois supplémentaires lorsque le président estime que les diligences accomplies sont susceptibles de permettre l'exécution à court terme.
Avant le calendrier, deux points décident de la recevabilité. L'article R. 921-1-1 ne vise que les jugements définitifs : si le jugement est frappé d'appel, même partiellement, la demande d'exécution s'adresse à la juridiction d'appel et non au tribunal (CJA, art. R. 921-2). Le pourvoi en cassation, lui, ne retire pas au tribunal administratif ou à la cour sa compétence pour se prononcer sur la demande d'exécution, sous réserve des dispositions de l’article R. 931-5-1, qui permettent au Conseil d’État, lorsqu’il annule le jugement ou l’arrêt dont l’exécution est demandée, de constater que cette demande est devenue sans objet. Ensuite, lorsque le jugement a lui-même déterminé un délai dans lequel l'administration doit prendre les mesures d'exécution, la demande ne peut être présentée qu'à l'expiration de ce délai (CJA, art. R. 921-1-1) : la déposer avant, c'est la voir écartée pour ce seul motif.
Demander l'injonction dans la requête, pas après le jugement
Lorsque la décision du juge implique nécessairement qu'une personne publique, ou un organisme privé chargé de la gestion d'un service public, prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusions en ce sens prescrit cette mesure par la même décision, le cas échéant assortie d'un délai d'exécution (CJA, art. L. 911-1). Elle peut aussi la prescrire d'office. L'astreinte se demande au même moment et se prononce dans la même décision (CJA, art. L. 911-3) : il n'est pas nécessaire d'attendre l'inexécution pour la solliciter.
Deux injonctions différentes existent, et elles ne produisent pas le même résultat. L'article L. 911-1 permet d'obtenir la mesure voulue elle-même. L'article L. 911-2 permet seulement d'obtenir que l'administration prenne à nouveau une décision, après une nouvelle instruction, dans un délai déterminé. Une annulation suivie d'un simple réexamen peut aboutir à la même réponse négative, mieux motivée.
La rédaction de la requête pèse donc sur ce qui sera obtenu. Le Conseil d'État a jugé que, lorsque le requérant présente, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée (CE, sect., 21 décembre 2018, n° 409678). Une annulation prononcée sur un autre motif, par exemple un vice de procédure, n'ouvre pas les mêmes suites.
Si rien n'est exécuté : comment se déroule la demande d'exécution
Même lorsque le jugement obtenu ne comportait aucune injonction, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution ; si le jugement ou l'arrêt n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition, peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte (CJA, art. L. 911-4). Pour ses propres décisions et pour celles des juridictions administratives autres que les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, c'est le Conseil d'État qui exerce ce pouvoir, même d'office, lorsque la décision n'a pas défini les mesures d'exécution ; lorsqu'une astreinte a déjà été prononcée sur le fondement de l'article L. 911-3, il n'en est pas prononcé de nouvelle (CJA, art. L. 911-5).
La première phase n'est pas juridictionnelle. Le président de la juridiction, ou le rapporteur désigné à cette fin, accomplit toutes diligences jugées utiles pour assurer l'exécution ; lorsque le président estime qu'il y a été procédé ou que la demande n'est pas fondée, il en informe le demandeur et procède au classement administratif de la demande (CJA, art. R. 921-5). Ce classement n'est pas un jugement. Si vous contestez l'appréciation portée, il faut solliciter l'ouverture d'une procédure juridictionnelle dans le mois qui suit la notification du classement (CJA, art. R. 921-6).
La phase juridictionnelle s'ouvre par ordonnance du président, qui n'est pas susceptible de recours, et l'affaire est alors instruite et jugée d'urgence ; lorsqu'une astreinte est prononcée, la formation de jugement en fixe la date d'effet (CJA, art. R. 921-6). À noter enfin que l'inexécution tient parfois à une hésitation plutôt qu'à un refus : l'administration dispose elle aussi de la faculté de demander au président de la juridiction de l'éclairer sur les modalités d'exécution de la décision de justice (CJA, art. R. 921-1).
Ce que vaut une astreinte, et ce qu'elle ne garantit pas
L'astreinte est provisoire ou définitive, et elle doit être considérée comme provisoire à moins que la juridiction n'ait précisé son caractère définitif ; elle est indépendante des dommages et intérêts (CJA, art. L. 911-6). Autrement dit, elle ne remplace pas l'indemnisation du préjudice causé par l'inexécution, qui relève d'une demande distincte.
Une astreinte prononcée n'est pas une somme acquise. En cas d'inexécution totale ou partielle, ou d'exécution tardive, la juridiction procède à sa liquidation ; lors de cette liquidation, elle ne peut modifier le taux de l'astreinte définitive, sauf s'il est établi que l'inexécution provient d'un cas fortuit ou de la force majeure, mais elle peut modérer ou supprimer l'astreinte provisoire, même en cas d'inexécution constatée (CJA, art. L. 911-7). Le juge peut par ailleurs décider qu'une part de l'astreinte ne sera pas versée au requérant, cette part étant affectée au budget de l'État (CJA, art. L. 911-8).
L'appréciation se fait au jour où le juge statue. Il lui appartient d'apprécier l'opportunité de compléter les mesures déjà prescrites, ou qu'il prescrit lui-même, par la fixation d'un délai d'exécution et le prononcé d'une astreinte suivi, le cas échéant, de sa liquidation, en tenant compte des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa décision ainsi que des diligences déjà accomplies et de celles qui sont encore susceptibles de l'être (CE, 23 mars 2015, n° 366813). Une exécution tardive mais sérieusement engagée peut ainsi conduire à écarter ou à modérer l'astreinte.
Après le prononcé, le suivi est organisé. À compter de la date d'effet de l'astreinte prononcée par le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel, le président de la juridiction ou le magistrat qu'il désigne fait part à la formation de jugement de l'état d'avancement de l'exécution ; cette formation statue sur la liquidation, et copie de la décision prononçant l'astreinte comme de celle qui la liquide est adressée au ministère public près la Cour des comptes (CJA, art. R. 921-7). Enfin, lorsqu'une décision passée en force de chose jugée condamne une personne publique au paiement d'une somme d'argent dont elle a fixé le montant, l'exécution relève d'un mécanisme propre, auquel renvoient les articles L. 911-9 et L. 911-10 du code de justice administrative : ce n'est pas la même démarche que l'exécution d'une obligation de faire. Pour une collectivité territoriale, la somme doit être mandatée, c'est-à-dire que la collectivité doit émettre l'ordre de la payer, dans les deux mois qui suivent la notification de la décision. À défaut, le préfet procède au mandatement d'office. Si les crédits manquent, il met la collectivité en demeure de créer les ressources nécessaires, puis, si elle ne le fait pas, y pourvoit lui-même (loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, art. 1er, II). La procédure ordinaire des dépenses obligatoires ne s'applique pas ici, qu'il s'agisse de la saisine de la chambre régionale des comptes ou du mandatement d'office après mise en demeure (CGCT, art. L. 1612-15 et L. 1612-16) : l'article L. 1612-17 du CGCT l'écarte pour les dépenses qui résultent d'une décision passée en force de chose jugée. La marche à suivre auprès du préfet est détaillée sur la page consacrée au contrôle budgétaire des collectivités.
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Injonction de prendre une mesure d'exécution dans un sens déterminé, prescrite par la même décision, le cas échéant avec un délai d'exécution, sur conclusions en ce sens ou d'office.
Possibilité d'assortir l'injonction d'une astreinte dans la même décision, dont la juridiction fixe la date d'effet.
Demande d'exécution d'un jugement ou d'un arrêt inexécuté : définition des mesures d'exécution, fixation d'un délai et prononcé d'une astreinte.
Caractère provisoire de l'astreinte sauf mention contraire, et indépendance de l'astreinte par rapport aux dommages et intérêts.
Liquidation de l'astreinte, impossibilité de modifier le taux de l'astreinte définitive lors de la liquidation sauf cas fortuit ou force majeure, faculté de modérer ou de supprimer l'astreinte provisoire.
Faculté pour la juridiction de décider qu'une part de l'astreinte ne sera pas versée au requérant mais affectée au budget de l'État.
Délai d'attente de trois mois à compter de la notification du jugement définitif, et ses exceptions : refus explicite d'exécution, décision ordonnant une mesure d'urgence, délai d'exécution fixé par le jugement.
Compétence de la juridiction d'appel lorsque le jugement est frappé d'appel, même partiellement, et maintien de la compétence de la juridiction du fond en cas de pourvoi en cassation, sous réserve des dispositions de l'article R. 931-5-1.
Phase administrative de la demande d'exécution : diligences du président ou du rapporteur désigné, et classement administratif de la demande.
Ouverture par ordonnance de la procédure juridictionnelle : délai d'un mois après la notification du classement, six mois depuis la saisine, report possible de quatre mois, affaire jugée d'urgence.
Demande d'exécution devant le Conseil d'État : délai de trois mois à compter de la notification, réserve du refus explicite d'exécution, exceptions tenant à la mesure d'urgence et au délai fixé à l'administration.
Exceptions au ministère d'avocat, dont le 6° vise les demandes d'exécution d'un jugement définitif.
Autres textes cités (14)
Injonction de prendre à nouveau une décision après une nouvelle instruction, dans un délai déterminé.
Pouvoirs du Conseil d'État, même d'office, pour l'exécution de ses décisions et de celles des juridictions administratives autres que les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, sans nouvelle astreinte lorsqu'une astreinte a déjà été prononcée.
Condamnation d'une personne publique au paiement d'une somme d'argent, passée en force de chose jugée : renvoi à l'article 1er de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, reproduit dans l'article.
Renvoi, pour les condamnations pécuniaires passées en force de chose jugée, au 2° de l'article L. 131-14 du code des juridictions financières.
Faculté pour l'administration de demander au président de la juridiction d'être éclairée sur les modalités d'exécution de la décision de justice.
Suivi de l'exécution à compter de la date d'effet de l'astreinte, liquidation par la formation de jugement et transmission au ministère public près la Cour des comptes.
Règle de principe du ministère d'avocat pour les requêtes et mémoires, notamment lorsque les conclusions tendent au paiement d'une somme d'argent.
CE, sect., 21 décembre 2018, n° 409678
Saisi de conclusions à fin d'injonction, le juge de l'excès de pouvoir examine prioritairement les moyens de nature à justifier le prononcé de l'injonction demandée.
Office du juge saisi sur le fondement de l'article L. 911-4 : appréciation à la date de sa décision, en tenant compte des diligences déjà accomplies et de celles encore susceptibles de l'être.
Réserve applicable en cas de pourvoi en cassation : lorsque le Conseil d'État annule le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée, il peut constater que la demande d'exécution est devenue sans objet.
Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, art. 1er, II
Condamnation pécuniaire d'une collectivité locale ou d'un établissement public passée en force de chose jugée : mandatement dans les deux mois de la notification ; à défaut, mandatement d'office par le représentant de l'État ou l'autorité de tutelle ; en cas d'insuffisance de crédits, mise en demeure de créer les ressources, puis inscription par le représentant de l'État ou l'autorité de tutelle.
Procédure ordinaire : la chambre régionale des comptes constate qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une somme insuffisante.
Procédure ordinaire : mandatement d'office d'une dépense obligatoire par le représentant de l'État, faute de mandatement dans le mois suivant sa mise en demeure.
Les articles L. 1612-15 et L. 1612-16 ne s'appliquent pas aux dépenses obligatoires résultant d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, qui restent régies par l'article 1er de la loi n° 80-539 et par le code de justice administrative.
Erreurs fréquentes
N'avoir demandé que l'annulation
L'injonction et l'astreinte se prescrivent par la même décision que celle qui annule ou condamne, sur conclusions en ce sens (CJA, art. L. 911-1 et L. 911-3). Sans ces conclusions, le jugement peut être favorable sans rien imposer de concret à l'administration.
Saisir le tribunal alors que le jugement est frappé d'appel
La demande d'exécution d'un jugement frappé d'appel, même partiellement, s'adresse à la juridiction d'appel (CJA, art. R. 921-2). L'article R. 921-1-1, qui fixe le délai d'attente de trois mois, ne vise que les jugements définitifs.
Laisser passer le mois qui suit le classement de la demande
La première phase est administrative : le président peut informer le demandeur que la demande est classée (CJA, art. R. 921-5). Pour obtenir l'ouverture d'une procédure juridictionnelle, il faut la solliciter dans le mois qui suit la notification de ce classement (CJA, art. R. 921-6).
Compter l'astreinte prononcée comme une somme due
L'astreinte doit être liquidée (CJA, art. L. 911-7) ; provisoire par principe (CJA, art. L. 911-6), elle peut être modérée ou supprimée même en cas d'inexécution constatée, et une part peut être affectée au budget de l'État plutôt que versée au demandeur (CJA, art. L. 911-8).
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Le jugement ou l'arrêt en entier, dispositif et motifs, tel qu'il a été notifié
La preuve et la date de sa notification, qui fixe le point de départ du délai de trois mois
L'état des voies de recours : appel formé ou non, pourvoi en cassation éventuel, éléments établissant le caractère définitif du jugement
Les courriers adressés à l'administration pour demander l'exécution, et ses réponses, en particulier tout refus explicite d'exécution
Le cas échéant, l'information de classement administratif de la demande d'exécution, avec sa date de notification
Le relevé précis de ce qui reste à exécuter : mesure non prise, décision non reprise, situation non rétablie
Questions fréquentes
Faut-il un avocat pour demander l'exécution d'un jugement définitif ?
Non. La règle du ministère d'avocat posée par l'article R. 431-2 du code de justice administrative ne s'applique pas aux demandes d'exécution d'un jugement définitif (CJA, art. R. 431-3, 6°). Se faire assister relève donc de l'opportunité, notamment pour qualifier ce qui reste à exécuter et choisir la juridiction à saisir, et non d'une condition de recevabilité.
L'astreinte prononcée me sera-t-elle versée ?
Pas automatiquement. Elle doit d'abord être liquidée par la juridiction, qui peut modérer ou supprimer une astreinte provisoire même si l'inexécution est constatée (CJA, art. L. 911-7). Le juge peut en outre décider qu'une part ne sera pas versée au demandeur, mais affectée au budget de l'État (CJA, art. L. 911-8).
Le jugement condamne l'administration à me payer une somme et elle ne paie pas : est-ce la même procédure ?
Non. Lorsqu'une décision passée en force de chose jugée condamne une personne publique au paiement d'une somme d'argent dont elle a fixé le montant, l'exécution relève d'un mécanisme propre, auquel renvoient les articles L. 911-9 et L. 911-10 du code de justice administrative. La démarche diffère de celle qui tend à faire exécuter une obligation de faire.
Le jugement est rendu et rien ne bouge ?
Réunissez le jugement, la preuve de sa notification et les échanges avec l'administration depuis. Ce sont ces éléments qui déterminent la juridiction à saisir et le moment où la demande devient recevable.