Obtenir la protection fonctionnelle et contester un refus
Vous êtes agent public et vous avez été menacé, injurié, diffamé, agressé ou harcelé à raison de vos fonctions, ou bien vous êtes mis en cause pénalement pour des faits liés au service. Dans les deux cas, la collectivité qui vous employait à la date des faits vous doit sa protection : c'est une obligation, écrite aux articles L. 134-1, L. 134-4 et L. 134-5 du code général de la fonction publique (CGFP), et non une faveur laissée à l'appréciation de votre hiérarchie. La réserve que ces textes prévoient est la faute personnelle.
Faites votre demande par écrit : c'est la forme imposée pour la prise en charge des frais d'avocat et de procédure (CGFP, art. R. 134-2), et c'est le seul moyen de dater la suite. Si l'employeur ne répond pas pendant deux mois, son silence vaut refus, jamais accord (CRPA, art. L. 231-4, 5°). Vous disposez alors de deux mois pour saisir le tribunal administratif (CJA, art. R. 421-1 et R. 421-2), avec la possibilité d'un référé-suspension si l'urgence le justifie (CJA, art. L. 521-1).
Une fois la protection accordée, l'essentiel se joue sur son contenu : les faits couverts, la durée, et la part des honoraires d'avocat réellement prise en charge. Depuis le 1er février 2025, ces règles figurent aux articles R. 134-1 à R. 134-9 du CGFP ; le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017, qui les fixait auparavant, est abrogé.
Délais
2 mois
Silence de l'employeur sur votre demande : il vaut refus
Dans les relations entre l'administration et ses agents, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet (CRPA, art. L. 231-4, 5°). Ce délai se compte à partir de la réception de votre demande par l'employeur. La demande de prise en charge des frais se fait par écrit (CGFP, art. R. 134-2) et vous devrez établir la date de son dépôt devant le juge (CJA, art. R. 421-2).
2 mois
Recours devant le tribunal administratif
À compter de la notification du refus explicite (CJA, art. R. 421-1) ou de la date à laquelle le refus implicite est né (CJA, art. R. 421-2). Si un refus écrit intervient avant l'expiration de ce second délai, il fait à nouveau courir deux mois (CJA, art. R. 421-2).
Dans les 2 mois
Recours gracieux ou hiérarchique
Formé dans le délai du recours contentieux, il interrompt ce délai (CRPA, art. L. 411-2). Le silence gardé plus de deux mois sur ce recours vaut rejet (CRPA, art. L. 411-7), et le délai pour saisir le tribunal recommence alors à courir.
1 an en règle générale
Refus notifié sans mention des voies et délais de recours
Le délai de deux mois n'est opposable que si la notification mentionne les voies et délais de recours (CJA, art. R. 421-5). La décision ne reste pas pour autant contestable indéfiniment : sauf circonstances particulières, le recours doit être exercé dans un délai raisonnable, qui ne saurait en règle générale excéder un an à compter de la notification de la décision expresse ou de la date à laquelle il est établi que vous en avez eu connaissance (CE, ass., 13 juillet 2016, n° 387763).
Tout part d'une date qu'il faut pouvoir prouver : celle à laquelle l'employeur a reçu la demande. C'est elle qui fait naître le refus implicite deux mois plus tard, et c'est ce refus implicite qui ouvre les deux mois pour saisir le tribunal. L'article R. 421-2 du code de justice administrative exige que la date de dépôt de la demande, constatée par tous moyens, soit établie à l'appui de la requête. Une demande orale ne laisse aucune trace ; un courriel est un écrit, mais sa réception est plus difficile à établir. Préférez la lettre recommandée avec avis de réception ou le dépôt contre récépissé, et notez aussitôt les deux échéances : la fin des deux mois de silence, puis la fin des deux mois de recours.
Deux situations, une même obligation de l'employeur
Première situation : vous êtes victime. La collectivité publique est tenue de vous protéger contre les atteintes volontaires à l'intégrité de votre personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations et les outrages, dès lors qu'aucune faute personnelle ne peut vous être imputée ; elle est aussi tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (CGFP, art. L. 134-5). Le harcèlement moral, défini à l'article L. 133-2 du même code, entre dans cette liste : le Conseil d'État l'avait admis dès le 12 mars 2010 (Commune de Hoenheim, n° 308974, mentionnée aux tables du recueil Lebon), sous l'empire de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, aujourd'hui codifié aux articles L. 134-1 et suivants du CGFP.
Seconde situation : vous êtes mis en cause pénalement. Lorsque vous faites l'objet de poursuites pénales pour des faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions, la collectivité doit vous accorder sa protection (CGFP, art. L. 134-4). Dans sa rédaction en vigueur depuis le 11 juillet 2025, issue de la loi n° 2025-623 du 9 juillet 2025 (art. 6), le même article oblige aussi la collectivité à protéger l'agent mis en cause pénalement qui n'est pas poursuivi, ou qui fait l'objet de mesures alternatives aux poursuites, dans tous les cas où le code de procédure pénale lui reconnaît le droit à l'assistance d'un avocat. Il n'est donc pas nécessaire d'attendre des poursuites pour déposer la demande.
La protection bénéficie à « l'agent public », c'est-à-dire au fonctionnaire comme à l'agent contractuel de droit public, dans les trois versants : État, territoriale, hospitalière (CGFP, art. L. 7 et L. 2), ainsi qu'à l'ancien agent (art. L. 134-1). Dans les établissements publics à caractère industriel ou commercial, le code ne s'applique qu'aux agents ayant la qualité de fonctionnaire (art. L. 2). Le débiteur de la protection est l'employeur à la date des faits, pas celui d'aujourd'hui : après une mutation ou un détachement, vérifiez à qui écrire. Particularité hospitalière : pour les personnels de direction, la protection est mise en œuvre par le directeur général de l'agence régionale de santé ou par le préfet, selon l'établissement (art. L. 134-9). Policiers, agents de police municipale, gardes champêtres et sapeurs-pompiers professionnels relèvent en outre de conditions précisées par le code de la sécurité intérieure (art. L. 134-11), qui ne sont pas traitées sur cette page.
Deux compléments à connaître. En cas de risque manifeste d'atteinte grave à votre intégrité physique, la collectivité doit prendre sans délai, à titre conservatoire, les mesures d'urgence propres à faire cesser ce risque, dès qu'elle en est informée, par quelque moyen que ce soit (art. L. 134-6) : le texte ne subordonne pas ces mesures à une demande écrite. Vos proches (conjoint, concubin, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, enfants, ascendants directs) peuvent de leur côté demander la protection pour les instances civiles ou pénales qu'ils engagent contre les auteurs d'atteintes volontaires à leur personne subies du fait de vos fonctions ; pour eux, le texte dit que la protection « peut » être accordée, et non qu'elle est due (art. L. 134-7).
La demande, la décision et les honoraires d'avocat
La demande de prise en charge des frais d'une instance civile ou pénale est formulée par écrit auprès de l'employeur à la date des faits (CGFP, art. R. 134-2). Décrivez les faits précisément, datez-les, rattachez-les à vos fonctions et dites ce que vous demandez : prise en charge des honoraires pour telle plainte ou telle procédure, mesures pour faire cesser les agissements, réparation du préjudice. Une demande vague appelle une réponse vague, ou un silence.
La décision d'octroi doit indiquer les faits au titre desquels la protection est accordée et préciser ses modalités, notamment sa durée, qui peut être celle de l'instance (art. R. 134-3). Lisez-la ligne par ligne : quels faits sont visés, quelle procédure, pour quelle durée. Si elle ne couvre qu'une partie de ce que vous aviez demandé, elle s'analyse en principe comme un refus pour le reste : par prudence, comptez pour ce refus partiel les mêmes délais que pour un refus total.
Vous choisissez votre avocat ; vous communiquez à l'employeur son nom et la convention d'honoraires conclue avec lui (art. R. 134-4). L'employeur peut ensuite conclure sa propre convention avec cet avocat, que vous pouvez signer : elle fixe les honoraires pris en charge selon un tarif horaire ou un forfait, déterminés notamment en fonction des difficultés de l'affaire, et l'employeur règle alors directement l'avocat (art. R. 134-5). Sans cette convention, vous avancez les frais et vous êtes remboursé sur présentation des factures acquittées, dans la limite de plafonds horaires fixés par arrêté ministériel (art. R. 134-6). Vos frais de déplacement et d'hébergement liés à l'instance peuvent aussi être remboursés, sur justificatifs (art. R. 134-8).
La prise en charge n'est donc pas nécessairement intégrale. L'employeur peut ne régler qu'une partie des honoraires lorsque le nombre d'heures facturées apparaît manifestement excessif, et le solde vous incombe alors dans vos relations avec votre avocat (art. R. 134-7). Mieux vaut clarifier ce point avant le début de la procédure qu'à la première facture. Ces règles sont en vigueur depuis le 1er février 2025 ; tout document interne qui renvoie encore au décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 se réfère à un texte abrogé.
Face à un refus : ce que le juge examine
Le refus de protection, explicite ou né du silence, se conteste devant le tribunal administratif par un recours en annulation. Le débat porte d'abord sur les conditions légales : les faits entrent-ils dans la liste de l'article L. 134-5, sont-ils liés à vos fonctions, une faute personnelle peut-elle vous être imputée ? Pour l'agent mis en cause pénalement, la question est celle de la faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions (art. L. 134-4). Les textes disent que la collectivité « doit » accorder sa protection ou « est tenue de » protéger : ce sont les termes d'une obligation, et c'est à leur lumière que le motif avancé par l'employeur est discuté.
Lorsque la demande repose sur un harcèlement moral, la preuve obéit à un régime particulier fixé par le Conseil d'État (CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225, publié au recueil Lebon) : il vous appartient de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer le harcèlement ; il incombe à l'administration de démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; le juge forme sa conviction au vu de ces échanges et peut ordonner toute mesure d'instruction utile. Vous n'avez donc pas à tout prouver, mais il faut des faits datés, précis et répétés, pas un ressenti général.
Sur la forme, le refus peut être regardé comme une décision individuelle défavorable qui refuse un avantage dont l'attribution constitue un droit pour ceux qui en remplissent les conditions légales, ce qui impose de le motiver (CRPA, art. L. 211-2, 6°). Un refus explicite sans motifs mérite d'être examiné sous cet angle.
Deux voies complètent le recours en annulation. Le référé-suspension est ouvert contre une décision, « même de rejet », à condition d'avoir déposé la requête au fond, de justifier de l'urgence et de faire état d'un doute sérieux sur la légalité du refus (CJA, art. L. 521-1) ; l'urgence s'apprécie au cas par cas, au vu de votre situation concrète, par exemple le calendrier de la procédure pénale ou la poursuite des agissements. La réparation du préjudice prévue par l'article L. 134-5 suit un chemin distinct : le juge ne peut être saisi d'une demande de somme d'argent qu'après une décision de l'administration sur une demande indemnitaire préalable (CJA, art. R. 421-1).
Textes applicables
Chaque référence renvoie au texte sur Légifrance, dans sa version en vigueur.
Dans les relations entre l'administration et ses agents, le silence gardé pendant deux mois vaut décision de rejet.
Demande de prise en charge des frais formulée par écrit auprès de l'employeur à la date des faits ; en vigueur depuis le 1er février 2025.
Délai de deux mois contre la décision implicite de rejet ; preuve, par tous moyens, de la date de dépôt de la demande à l'appui de la requête.
Délai de recours de deux mois ; demande préalable obligatoire avant toute requête tendant au paiement d'une somme d'argent.
Le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai contentieux interrompt ce délai.
Le silence gardé plus de deux mois sur un recours administratif vaut décision de rejet.
Les délais de recours ne sont opposables que si la notification mentionne les voies et délais de recours.
CE, ass., 13 juillet 2016, n° 387763
Délai raisonnable d'un an en règle générale pour contester une décision individuelle expresse notifiée sans mention des voies et délais de recours.
Principe de la protection due à l'agent public et à l'ancien agent par la collectivité qui l'employait à la date des faits.
Protection de l'agent poursuivi ou mis en cause pénalement, sauf faute personnelle détachable ; version en vigueur depuis le 11 juillet 2025.
Protection de l'agent victime (atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, violences, harcèlement, menaces, injures, diffamations, outrages) et obligation de réparer le préjudice.
Référé-suspension contre une décision, même de rejet : requête au fond, urgence et doute sérieux sur la légalité.
Autres textes cités (20)
CGFP, art. L. 134-2 et L. 134-3
Responsabilité civile de l'agent : hors faute personnelle détachable, la collectivité couvre les condamnations civiles prononcées contre lui pour faute de service (articles lus sur la page du chapitre).
Loi n° 2025-623 du 9 juillet 2025, art. 6
Texte dont est issue la rédaction actuelle de l'article L. 134-4 (agent mis en cause pénalement sans poursuites ou sous mesures alternatives aux poursuites).
Mesures d'urgence prises sans délai et à titre conservatoire en cas de risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique.
Protection pouvant être accordée, sur leur demande, au conjoint, au concubin, au partenaire de Pacs, aux enfants et aux ascendants directs de l'agent.
Personnels de direction de la fonction publique hospitalière : protection mise en œuvre par le directeur général de l'ARS ou le préfet (article lu sur la page du chapitre).
Renvoi au code de la sécurité intérieure pour les policiers, agents de police municipale, gardes champêtres et sapeurs-pompiers professionnels, notamment ; version en vigueur depuis le 30 janvier 2025.
Définition de l'agent public : fonctionnaire des trois versants et agent contractuel de droit public.
Application du code aux agents contractuels ; dans les établissements publics industriels et commerciaux, seuls les agents ayant la qualité de fonctionnaire sont concernés.
Définition du harcèlement moral dans la fonction publique.
Objet de la partie réglementaire : conditions et limites de la prise en charge des frais d'instance civile ou pénale ; en vigueur depuis le 1er février 2025 (article lu sur la page du chapitre).
Contenu de la décision d'octroi : faits couverts, modalités d'organisation et durée de la protection.
Communication à l'employeur du nom de l'avocat choisi par l'agent et de la convention d'honoraires (article lu sur la page du chapitre).
Convention facultative entre l'employeur et l'avocat, tarif horaire ou forfait, règlement direct à l'avocat (article lu sur la page du chapitre).
À défaut de convention, remboursement sur factures acquittées dans la limite de plafonds horaires fixés par arrêté.
CGFP, art. R. 134-7 et R. 134-8
Prise en charge partielle possible lorsque le nombre d'heures facturées est manifestement excessif, solde à la charge de l'agent ; remboursement des frais de déplacement et d'hébergement sur justificatifs (articles lus sur la page du chapitre).
Décret n° 2024-1038 du 6 novembre 2024
Décret relatif aux dispositions réglementaires des livres Ier et II du CGFP, dont sont issus les articles R. 134-1 à R. 134-9, en vigueur depuis le 1er février 2025.
Décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 (abrogé)
Ancien texte sur la prise en charge des frais, abrogé depuis le 1er février 2025 ; les règles figurent désormais aux articles R. 134-1 à R. 134-9 du CGFP.
Obligation de motiver les décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit.
CE, 12 mars 2010, Commune de Hoenheim, n° 308974
Des agissements répétés de harcèlement moral peuvent ouvrir droit à la protection fonctionnelle ; décision mentionnée aux tables, rendue sous l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, aujourd'hui codifié au CGFP.
CE, sect., 11 juillet 2011, n° 321225
Régime de la preuve du harcèlement moral : éléments de fait présentés par l'agent, justification par l'administration, conviction du juge ; publié au recueil Lebon.
Erreurs fréquentes
Prendre le silence de l'employeur pour un accord
Entre l'administration et ses agents, deux mois de silence valent refus, jamais acceptation (CRPA, art. L. 231-4, 5°). L'agent qui attend une réponse « qui ne saurait tarder » laisse naître un refus implicite, puis courir les deux mois ouverts pour l'attaquer (CJA, art. R. 421-2). Notez la date de réception de votre demande et fixez les deux échéances dès ce jour-là.
Demander la protection oralement, ou sans preuve de réception
La demande de prise en charge des frais se fait par écrit auprès de l'employeur (CGFP, art. R. 134-2), et la date de son dépôt doit être établie devant le juge, par tous moyens (CJA, art. R. 421-2). Un entretien avec le supérieur hiérarchique ou un signalement oral aux ressources humaines ne laisse aucune trace de ce qui a été demandé. Un courriel est un écrit, mais encore faut-il pouvoir prouver qu'il a été reçu, et quand : la lettre recommandée avec avis de réception ou le dépôt contre récépissé évitent ce débat.
Écrire au mauvais employeur
La protection est due par la collectivité qui vous employait à la date des faits (CGFP, art. L. 134-1), même si vous avez changé de poste ou quitté la fonction publique depuis. Pour un personnel de direction hospitalier, elle est mise en œuvre par le directeur général de l'agence régionale de santé ou par le préfet, non par l'établissement (art. L. 134-9). Identifiez le bon destinataire avant d'envoyer la demande : c'est sa réception qui fait courir les délais.
Engager un avocat sans cadrer la prise en charge
L'octroi de la protection ne garantit pas le paiement intégral des honoraires. Sans convention entre l'employeur et l'avocat, vous avancez les frais et le remboursement se fait dans la limite de plafonds horaires (CGFP, art. R. 134-6) ; l'employeur peut en outre ne pas prendre en charge des heures manifestement excessives, le solde restant à votre charge (art. R. 134-7). Transmettez la convention d'honoraires dès le départ (art. R. 134-4) et demandez la conclusion de la convention prévue à l'article R. 134-5.
Pièces à réunir
Rassembler ces éléments avant le premier échange fait gagner un temps qui, ici, se compte en jours.
Votre demande écrite de protection fonctionnelle, avec l'avis de réception ou le récépissé de dépôt qui en établit la date
La réponse de l'employeur s'il y en a une (refus, octroi partiel, demande de précisions), avec l'enveloppe ou la preuve de sa date de notification
Les éléments qui établissent les faits : courriels, messages, publications, témoignages, certificats médicaux, comptes rendus d'entretien, signalements déjà adressés à la hiérarchie
La plainte, la convocation ou tout acte de la procédure pénale ou civile en cours, selon que vous êtes victime ou mis en cause
L'arrêté de nomination ou le contrat, et la fiche de poste, pour établir votre qualité d'agent public, votre employeur à la date des faits et le lien avec vos fonctions
La convention d'honoraires conclue avec votre avocat et, le cas échéant, les factures déjà acquittées
Questions fréquentes
Je suis contractuel : ai-je droit à la protection fonctionnelle ?
Oui, si vous êtes recruté sur un contrat de droit public. Le code vise « l'agent public », ce qui désigne le fonctionnaire et l'agent contractuel (CGFP, art. L. 7 et L. 134-1). Limite posée par l'article L. 2 : dans les établissements publics à caractère industriel ou commercial, le code ne s'applique qu'aux agents qui ont la qualité de fonctionnaire. L'ancien agent en bénéficie aussi, auprès de la collectivité qui l'employait à la date des faits.
Faut-il attendre d'être poursuivi pour demander la protection ?
Non. Dans sa rédaction en vigueur depuis le 11 juillet 2025, l'article L. 134-4 du CGFP oblige la collectivité à protéger l'agent mis en cause pénalement même s'il n'est pas poursuivi, ou s'il fait l'objet de mesures alternatives aux poursuites, dans tous les cas où le code de procédure pénale lui reconnaît le droit à l'assistance d'un avocat (loi n° 2025-623 du 9 juillet 2025, art. 6). La condition reste la même : les faits ne doivent pas constituer une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions.
Qui choisit l'avocat : vous ou l'employeur ?
Selon le texte, c'est vous : il prévoit que vous communiquez à l'employeur le nom de l'avocat que vous avez choisi et la convention conclue avec lui (CGFP, art. R. 134-4). L'employeur peut conclure une convention avec l'avocat que vous avez désigné ou accepté, et le régler directement (art. R. 134-5). Ce que l'employeur maîtrise, c'est le montant pris en charge, dans les limites des articles R. 134-6 et R. 134-7.
Votre demande de protection est restée sans réponse ?
Retrouvez la date à laquelle l'employeur a reçu votre demande : deux mois de silence valent refus, et ce refus ouvre un délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif. Marie Stass peut examiner votre demande, la décision de l'employeur et les pièces qui établissent les faits.