Un arrêté écarte l’agent du service : il n’a pas consulté son dossier et il n’est pas passé devant le conseil de discipline. La procédure n’est pas pour autant irrégulière, et la raison tient en une phrase : la suspension n’est pas une sanction, c’est une mesure conservatoire. Reste à en tirer les conséquences, sur les garanties qui s’appliquent ou non, sur le délai de quatre mois, sur la rémunération et sur ce que changent des poursuites pénales.
La suspension ne figure dans aucun des quatre groupes de sanctions
L’article L. 533-1 du code général de la fonction publique répartit les sanctions disciplinaires applicables aux fonctionnaires en quatre groupes. Le premier réunit l’avertissement, le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. Le deuxième comprend la radiation du tableau d’avancement, l’abaissement d’échelon à l’échelon immédiatement inférieur, l’exclusion temporaire de quatre à quinze jours et le déplacement d’office, que le texte vise dans la fonction publique de l’État. Le troisième groupe rassemble la rétrogradation et l’exclusion temporaire de seize jours à deux ans ; le quatrième, la mise à la retraite d’office et la révocation. La suspension ne figure dans aucun de ces quatre groupes.
La confusion vient de l’exclusion temporaire de fonctions, présente aux trois premiers groupes et dont l’effet immédiat ressemble à celui de la suspension : dans les deux cas, l’agent n’exerce plus. L’exclusion sanctionne une faute retenue à l’issue d’une procédure ; la suspension écarte l’agent le temps que sa situation soit examinée. Le Conseil d’État l’a dit dans ces termes : la suspension est une « mesure conservatoire prise dans l’intérêt du service » et « ne constitue pas une sanction disciplinaire » (CE, 7 novembre 1986, n° 59373), une mesure « ne présentant pas par elle-même un caractère disciplinaire » (CE, 11 juin 1997, n° 142167).
La différence de nature se lit aussi dans les conditions de fond. L’article L. 530-1 du même code attache la sanction à une faute commise dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale, règle qu’il étend aux agents contractuels. La sanction suppose donc une faute retenue ; la suspension, prise en amont, repose sur une appréciation des faits à la date où elle est décidée. Le régime de la suspension d’un agent public se lit tout entier à partir de cette qualification.
Le conseil de discipline est bien saisi, mais pour la suite
L’exigence de consultation figure à l’article L. 532-5 du code général de la fonction publique, dans la section consacrée aux garanties de la procédure disciplinaire : aucune sanction autre que celles du premier groupe de l’échelle de l’article L. 533-1 ne peut être prononcée sans consultation préalable de l’organisme siégeant en conseil de discipline au sein duquel le personnel est représenté, et l’avis de cet organisme comme la décision prononçant la sanction doivent être motivés. L’obligation est donc attachée au prononcé d’une sanction. La suspension ne figurant pas dans l’échelle, elle échappe à cette exigence de saisine préalable.
L’article L. 531-1 ne supprime pas le conseil de discipline pour autant : il prévoit que l’autorité ayant pouvoir disciplinaire, lorsqu’elle suspend, saisit sans délai le conseil de discipline. Le conseil intervient donc, mais après la mesure et au titre de la procédure disciplinaire, pas avant elle et pas pour l’autoriser. Le texte confie la suspension à l’autorité ayant pouvoir disciplinaire, celle-là même qui saisit le conseil, ce qui explique que les deux décisions soient souvent lues comme une seule. Elles relèvent pourtant de deux régimes distincts, celui de la sanction disciplinaire et de sa contestation ne commençant qu’avec l’engagement des poursuites disciplinaires.
Les garanties suivent le même partage. L’article L. 532-4 ouvre au fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée le droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes, ainsi que le droit à l’assistance de défenseurs de son choix. Ces droits ne disparaissent pas parce que l’agent a été suspendu : ils se déclenchent plus tard, lorsque la procédure disciplinaire est engagée. Le Conseil d’État en a tiré la conséquence directe en 1997 : l’arrêté de suspension « n’avait pas à être précédé de la communication à l’intéressé de son dossier, ni à être pris à la suite d’une procédure comportant les garanties de la procédure disciplinaire ».
Sur la motivation, la décision de 1986 a jugé que la suspension n’était pas au nombre des décisions devant être motivées au titre de la loi du 11 juillet 1979, ni de celles ouvrant le droit de consulter son dossier au titre de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905. Cette solution a été rendue au visa de ces textes, tels qu’ils étaient alors en vigueur, et elle est présentée ici comme telle. Dans les articles lus du régime de la suspension, la seule exigence de motivation est celle de l’article L. 531-3, et elle vise la décision de ne pas rétablir l’agent à l’expiration du délai de quatre mois, non l’arrêté de suspension initial.
Ce que le juge contrôle, et ce que l’administration n’est pas tenue de faire
Le contrôle ne porte pas sur l’existence d’une faute établie. Dans la décision de 1997, le Conseil d’État vérifie qu’à la date à laquelle l’intéressé a été suspendu, les faits relevés à sa charge présentaient « un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité pour justifier une telle mesure ». Vraisemblance et gravité : le critère est cohérent avec la nature conservatoire de la mesure, prise à un stade où l’instruction disciplinaire n’a pas eu lieu.
La suspension est par ailleurs une faculté et non une obligation. L’article L. 531-1 dispose que le fonctionnaire auteur d’une faute grave, manquement à ses obligations professionnelles ou infraction de droit commun, peut être suspendu. Le Conseil d’État a précisé que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de prononcer la suspension à l’encontre d’un agent empêché de poursuivre ses fonctions du fait de mesures prises dans le cadre d’une enquête ou d’une procédure pénales, ni de lui attribuer provisoirement une autre affectation ou de le détacher dans un autre corps ou cadre d’emploi, et ne l’empêchent pas d’interrompre, indépendamment de toute action disciplinaire, le versement de son traitement pour absence de service fait (CE, 18 octobre 2024, n° 470016 ; dans le même sens, à propos d’un contrôle judiciaire interdisant l’exercice des fonctions, CE, 25 juillet 2024, n° 493433, inédit au recueil). Le maintien de rémunération prévu par l’article L. 531-1 est attaché à la suspension : il ne joue que si celle-ci est effectivement prononcée. Un agent écarté du service sans qu’une mesure de suspension ait été prise ne relève donc pas de ces dispositions.
Quatre mois pour que la situation soit définitivement réglée
Le second alinéa de l’article L. 531-1 impose que la situation du fonctionnaire suspendu soit définitivement réglée dans le délai de quatre mois. L’article L. 531-2 en tire deux conséquences distinctes. Si, à l’expiration de ce délai, aucune décision n’a été prise par l’autorité ayant le pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire qui ne fait pas l’objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions. Le Conseil d’État lit cette règle comme une obligation : l’autorité ayant le pouvoir disciplinaire doit, à l’expiration du délai de quatre mois, rétablir l’agent dans ses fonctions si aucune décision n’a été prise par elle à son encontre, sauf s’il fait l’objet de poursuites pénales (CE, 18 octobre 2024, n° 470016).
Les poursuites pénales ne prolongent pas automatiquement la mise à l’écart. Le second alinéa de l’article L. 531-2 énonce que le fonctionnaire poursuivi est également rétabli dans ses fonctions à l’expiration du même délai, sauf si les mesures décidées par l’autorité judiciaire ou l’intérêt du service y font obstacle. L’article L. 531-3 encadre alors la suite : lorsque, sur décision motivée, l’agent n’est pas rétabli, il peut être affecté provisoirement par l’autorité investie du pouvoir de nomination, sous réserve de l’intérêt du service, dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est, le cas échéant, soumis, ou, à défaut, détaché d’office à titre provisoire dans un autre corps ou cadre d’emplois. Ces mesures prennent fin lorsque la situation est définitivement réglée ou lorsque l’évolution des poursuites pénales rend impossible leur prolongation, et le magistrat ayant ordonné le contrôle judiciaire comme le procureur de la République sont informés des mesures prises. Le texte ne fixe, en revanche, aucun terme chiffré au maintien hors service lorsque l’exception joue, et il ne crée aucun droit à une affectation provisoire.
Les agents contractuels de l’État relèvent d’un texte propre, l’article 43 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, d’architecture voisine : faute grave, maintien de la rémunération et des prestations familiales obligatoires, quatre mois sauf en cas de poursuites pénales, retenue qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération, rétablissement en cas de non-lieu, relaxe, acquittement ou mise hors de cause. Deux points s’y lisent en propre. La durée de la suspension ne peut excéder celle du contrat. Et le texte prévoit que la commission consultative paritaire du niveau compétent à l’égard de l’agent est tenue informée des mesures prises, comme le sont le magistrat ayant ordonné le contrôle judiciaire et le procureur de la République. La situation des agents contractuels des autres versants n’est pas examinée ici.
La rémunération pendant la suspension, puis au-delà
L’article L. 531-1 énumère ce que le fonctionnaire suspendu conserve : son traitement, l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement. L’énumération est celle du texte, qui ne mentionne ni primes ni indemnités liées aux fonctions ; leur sort ne se déduit donc pas de cet article. Ces dispositions ne prévoient, pour leur part, aucune retenue sur la rémunération qu’elles maintiennent.
La retenue n’apparaît, dans les articles lus, qu’à l’article L. 531-4, et dans une hypothèse étroite : le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n’est ni rétabli dans ses fonctions, ni affecté provisoirement, ni détaché provisoirement dans un autre emploi peut subir une retenue, qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération mentionnée au second alinéa de l’article L. 531-1. La formule est une faculté, non un automatisme, et elle laisse subsister en totalité les suppléments pour charges de famille.
L’issue pénale produit enfin un effet propre. En cas de non-lieu, de relaxe, d’acquittement ou de mise hors de cause, l’article L. 531-5 prévoit que l’autorité hiérarchique procède au rétablissement dans ses fonctions du fonctionnaire. Rédigé à l’indicatif, le texte ne subordonne ce rétablissement à aucune autre condition. Il ne dit rien, en revanche, du sort des sommes retenues, ni de la procédure disciplinaire, que l’article L. 530-1 prévoit sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale.
Poursuites pénales et contestation de la mesure
Puisque les poursuites pénales commandent le sort de l’agent au-delà des quatre mois et la possibilité d’une retenue, encore faut-il savoir à partir de quand elles existent. Le Conseil d’État a jugé qu’un fonctionnaire doit être regardé comme faisant l’objet de poursuites pénales lorsque l’action publique pour l’application des peines a été mise en mouvement à son encontre, et que celle-ci doit être regardée comme mise en mouvement, à l’initiative d’une partie lésée, dès le dépôt d’une plainte avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction (CE, 3 mai 2002, n° 239436). Le critère retenu est donc la mise en mouvement de l’action publique, et la décision précise un cas dans lequel elle est acquise.
La qualification de mesure conservatoire n’a jamais signifié que l’arrêté échappait au juge. L’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge des référés, quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, d’ordonner la suspension de son exécution, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Ce que le juge des référés prononce est provisoire : la suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation. Les conditions du référé-suspension sont exposées ailleurs sur ce site.
Une dernière distinction mérite d’être faite, parce que les deux questions se posent souvent en même temps. La suspension écarte provisoirement l’agent du service, dans l’intérêt de celui-ci ; elle ne dit rien de ce que l’employeur doit à l’agent mis en cause à raison de faits liés au service. Cette seconde question relève d’un régime distinct, celui de la protection fonctionnelle, qui obéit à ses propres conditions.
À retenir
- La suspension ne figure dans aucun des quatre groupes de l’échelle des sanctions de l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique : elle n’est pas une sanction disciplinaire, mais une mesure conservatoire prise dans l’intérêt du service (CE, 7 novembre 1986, n° 59373 ; CE, 11 juin 1997, n° 142167).
- La consultation préalable du conseil de discipline est exigée pour les sanctions au-delà du premier groupe (art. L. 532-5). L’article L. 531-1 prévoit au contraire que l’autorité qui suspend saisit sans délai le conseil de discipline : celui-ci intervient après la mesure, au titre de la procédure disciplinaire.
- La communication intégrale du dossier et l’assistance de défenseurs sont attachées à l’engagement d’une procédure disciplinaire (art. L. 532-4) : ces garanties ne sont pas supprimées par la suspension, elles se déclenchent plus tard.
- À l’expiration des quatre mois, le fonctionnaire est rétabli dans ses fonctions si aucune décision n’a été prise par l’autorité disciplinaire ; en cas de poursuites pénales, le rétablissement n’est écarté que par les mesures décidées par l’autorité judiciaire ou l’intérêt du service, sur décision motivée (art. L. 531-2 et L. 531-3).
- Traitement, indemnité de résidence et supplément familial sont maintenus (art. L. 531-1) ; la retenue, plafonnée à la moitié de cette rémunération, n’est ouverte qu’en raison de poursuites pénales et une fois écartés le rétablissement, l’affectation et le détachement provisoires (art. L. 531-4).
